II SA/Lu 129/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. i T. małżonków K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 5 stycznia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia 20 listopada 2006 r., znak: [...], nakazującej D. i T. K. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego na działce nr ewid. [...]4 przy ul. W. [...] w Z.– utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 20 listopada 2006 r. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ ten w uzasadnieniu decyzji wskazał, że chcąc zachować odległość 3,0 m od granicy działki, określoną warunkami technicznymi, należałoby dokonać rozbiórki ściany wzdłuż budynku wraz z częścią ścian poprzecznych, stropem betonowym, więźbą dachową i podestem klatki schodowej, przez co pozostała część budynku nie spełniałaby żadnej funkcji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 listopada 2007 r., znak: [...], uchylił wskazaną decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego budynku. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 27/08. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w uchylonej decyzji organ przyjął, iż pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku dotyczyło obiektu usytuowanego w odległości 3,0 m od granicy z działką stanowiącą własność A. i M. W. Stwierdzone w postępowaniu karnym sfałszowanie dokumentacji projektowej przez wskazanie na mapie dla celów projektowych, że odległość istniejącego budynku drewnianego, którego dotyczył projekt "modernizacji" wynosi 3,0 m, gdy w rzeczywistości odległość ta wynosiła od 0,6 m do 1,0 m, w ocenie Sądu nie uzasadnia przyjęcia wykonywania przez inwestora robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę. Po otrzymaniu uzasadnienia powyższego wyroku T. K. pismem z dnia 12 maja 2008 r. podniósł, że opracowany i zatwierdzony projekt w 3 egzemplarzach nie określał odległości budynku od granicy działki, a odległość 3,0 m została bezprawnie naniesiona tylko na egzemplarzu projektu będącym w dyspozycji Urzędu Miejskiego. Rozpatrując sprawę po raz kolejny organ odwoławczy dokonał ponownej analizy materiału dowodowego i wziął pod uwagę wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące rozpoznawanej sprawy. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia 16 kwietnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzony został projekt budowlany i wydano pozwolenie na modernizację istniejącego budynku gospodarczego oraz przebudowę przyłącza energetycznego na działce nr ewid. [...]4 przy ul. W. [...] w Z.. Projekt budowlany opracowany został zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia 31 maja 2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla remontu i modernizacji istniejącego budynku gospodarczego (obmurowanie ścian, remont pokrycia dachowego) zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 16 kwietnia 2003 r. nie określała w jakiej odległości od granicy będzie usytuowany przedmiotowy budynek. Naniesienie odległości 3,0 m od granicy nastąpiło na etapie postępowania odwoławczego w m Urzędzie Wojewódzkim Delegatura w Z. Fakty te uwzględnione zostały w postanowieniu WINB z dnia 2 grudnia 2003 r. znak: [...]. Oględziny obiektu, przeprowadzone w dniu 14 czerwca 2004 r. – w związku z postanowieniem WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 1222/03, wstrzymującym wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę – wykazały, że inwestor wykonał: murowane ściany budynku gospodarczego o wymiarach 8,57 m x 4,93 m ze stropem, więźbę dachową bez pokrycia, schody żelbetowe na poddasze, przewód kominowy, okna w części parterowej budynku. Wobec ustalenia, że sporny budynek usytuowany jest w odległości 0,60 m do około 1,00 m od granicy, a tym samym narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. postanowieniem z dnia 16 października 2006 r., znak: [...], wstrzymał roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia 20 listopada 2006 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę budynku. Powyższe ustalenia, a zwłaszcza ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 27/08, wiążące w rozpoznawanej sprawie ten sąd i organ administracji skutkują tym, iż należało orzec o braku podstaw do uchylenia nakazu rozbiórki orzeczonego decyzją organu pierwszej instancji. Zgodnie z powołanym wyrokiem inwestor miał prawo realizować obiekt wskazany w projekcie jedynie w odległości 3,00 m od granicy z działką sąsiednią, a zatem poprzednie stanowisko organu drugiej instancji, iż budynek został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę było błędne. Organ pierwszej instancji ustalił prawidłowo, że nie ma możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, gdyż dla zachowania odległości 3 m od granicy działki należałoby dokonać rozbiórki ściany wzdłuż budynku z częścią ścian poprzecznych, stropem, więźbą dachową i podestem klatki schodowej, przez co pozostała część nie spełniałaby żadnej funkcji, a naruszone elementy konstrukcyjne uniemożliwiłyby zachowanie stateczności budynku, uzasadnione więc było orzeczenie o rozbiórce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli D. i T. małżonkowie K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia 20 listopada 2006 r. Podnieśli w skardze, że przedmiotowy budynek gospodarczy był realizowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej projekt budowlany wykonany przez uprawnionego architekta. Obiekt został wzniesiony w miejscu istniejącego wcześniej budynku drewnianego usytuowanego na fundamentach i posiadającego kanał garażowy oraz instalację elektryczną. Zgodnie z projektem technicznym nowy budynek został powiększony i posadowiony na nowych fundamentach, a ze względu na istniejące uzbrojenie terenu działki niecelowe było jego przemieszczanie. Budynek ten nie utrudnia sąsiadom dostępu do drogi publicznej ani nie przesłania widoków z okien budynku mieszkalnego. Organy administracji nigdy nie stwierdziły samowoli budowlanej. Okazane im przez inwestora podczas kontroli dwa egzemplarze dokumentacji technicznej nie zawierały zapisu odległości od granicy działki nr ewid. 75/2, co zostało uwidocznione w protokole. Zapis o zachowaniu 3,00 m odległości powstał w wyniku sfałszowania dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu i trzy osoby zostały skazane z tego powodu przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy w Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "chroniąc kolegów z branży" obciążył inwestora skutkami ich działań naruszających prawo. Wydając zaskarżoną decyzję, WINB "musiał się ugiąć nakazowi Sądu co do odległości od granicy działki sąsiadów". Zdaniem skarżących organy administracji winny zastosować w sprawie § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa przy rozstrzygnięciu sprawy powinny zostać uwzględnione nowe dowody, tj. wyroki zapadłe w sprawach karnych za fałszowanie dokumentacji budowlanej. W skardze podniesiono również, że w Urzędzie Miasta Z. toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwolenie na dokończenie robót budowlanych w określonym zakresie, zgodnie z pismem GINB z dnia 5 maja 2006 r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na nią nie można uznać za prawnie uzasadnioną. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku gospodarczego realizowanego przez D. i T. małżonków K. na działce nr ewid. [...]4 przy ul. W. [...] w Z. Obiekt ten był realizowany na podstawie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Prezydenta Miasta Z. z dnia 16 kwietnia 2003 r., znak: [...]. Decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Lu 1222/03. Po umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę postanowieniem Prezydenta Miasta Z. z dnia 13 maja 2005 r. organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu wówczas obowiązującym (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Ustalenia organu pierwszej instancji, iż przedmiotowy budynek gospodarczy zrealizowany został w odległości 0,6 – 1,0 m od granicy działki, tj. z naruszeniem odległości określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a jego przesunięcie na wymaganą przepisami odległość 3,0 m od granicy wymagałoby dokonania rozbiórki znacznej części elementów konstrukcji budynku, co zagrażałoby bezpieczeństwu konstrukcyjnemu pozostałej części tego budynku, nie spełniającej przy tym żadnej funkcji użytkowej, skutkowały rozstrzygnięciem, iż legalizacja omawianego obiektu jest niemożliwa i należy nakazać jego rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo budowlane. Decyzja z dnia 20 listopada 2006 r. została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia 18 stycznia 2007 r., który nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Lu 203/07, uchylił decyzję WINB. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 listopada 2007 r. po raz kolejny uchylił decyzję PINB w Z. z dnia 20 listopada 2006 r. i nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu z daty wydania tej decyzji (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]4 w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Lu 27/08, uchylił zaskarżoną decyzję WINB z dnia 9 listopada 2007 r. Zaskarżona w niniejszej sprawie przez D. i T. małżonków K. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w swym uzasadnieniu stwierdza, że konieczność nakazania rozbiórki obiektu wynika z wytycznych wyroku WSA w Lublinie z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 27/08. Stanowisko zaskarżonej decyzji, co do związania organu administracji wytycznymi sądu administracyjnego dotyczącymi określonej sprawy należy uznać za prawidłowe. Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W niniejszej sprawie, w której bezspornym pozostaje zrealizowanie przez skarżącego inwestora budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]4 w Z. w odległości 0,6 – 1,0 m od granicy działki, dwukrotnie wyrokował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Prawomocne wyroki tego Sądu wydane w dniu 4 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 203/07 i w dniu 28 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 27/08 zawierają w swych uzasadnieniach ocenę prawną, w której zakresie mieści się zarówno krytyka uchylanych rozstrzygnięć w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zaskarżone decyzje zostały uznane przez Sąd za błędne oraz jakie – zdaniem sądu – przepisy prawne powinny być w sprawie zastosowane i interpretowane, aby rozstrzygnięcia organów administracji były zgodne z prawem. W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 203/07, Sąd stwierdził, że obiekt zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona nie może być uznany za przedmiot samowoli budowlanej, ale nie oznacza to, że w stosunku do takiego obiektu – w sytuacji, gdy został on wybudowany z naruszeniem przepisów prawa – nie może być nakazana rozbiórka, jeśli brak jest możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy uprawniony organ stwierdza brak podstaw do legalizacji obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa, jedynym sposobem zakończenia postępowania legalizacyjnego jest wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarówno w uzasadnieniu powyższego wyroku, jak i w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 27/08, Sąd stwierdził, iż zrealizowany przez inwestorów obiekt budowlany na działce nr ewid. [...]4 w Z. zrealizowany został z uchybieniem warunkom określonym w pozwoleniu na budowę, a nie – jak twierdził organ odwoławczy w swych poprzednich decyzjach uchylonych przez Sąd – zgodnie z wydanym pozwoleniem. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2008 r. Sąd podkreślił, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że nie ma możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Chcąc zachować odległość 3 m od granicy działki określoną w tym przepisie, należałoby dokonać rozbiórki dłuższej ściany budynku wraz z częścią ścian poprzecznych, stropem betonowym, więźbą dachową i podestem klatki schodowej, a naruszone elementy konstrukcyjne uniemożliwiłyby zachowanie stateczności budynku. Pozostała część budynku nie spełniałaby przy tym żadnej funkcji. W wyroku tym Sąd odniósł się także do okoliczności udzielenia Prezydentowi Miasta Z. upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. stwierdzając, że dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych zgoda na odstępstwo od warunków określonych w tym przepisie, może być udzielona tylko przed wykonaniem robót budowlanych i przed udzieleniem pozwolenia na budowę. W myśl art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany może rozważać wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych tylko wówczas, gdy roboty budowlane, objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie zostały wykonane. Wykonanie robót budowlanych powoduje bowiem bezprzedmiotowość orzekania w sprawie pozwolenia na budowę. Odnosząc się w powołanym wyroku do kwestii stwierdzenia w postępowaniu karnym sfałszowania dokumentacji projektowanej Sąd wskazał, że nie uzasadnia to przyjęcia, iż inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której dokument sporządzony w wyniku przestępstwa uprawnia do realizacji obiektu budowlanego z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Przenosząc zawartą w powołanych wyżej wyrokach ocenę prawną na grunt rozpatrywanej skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2009 r. należy uznać, że decyzja ta wydana została zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniach tychże wyroków. Uznając, iż nie istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi zasadnie organy administracji orzekły o nakazie rozbiórki obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W sytuacji, gdy lokalizacja obiektu budowlanego narusza odległości określone przepisami bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, podnoszona w skardze okoliczność, że obiekt ten nie utrudnia właścicielom działki sąsiedniej dostępu do drogi publicznej i nie przesłania widoków z okien budynku mieszkalnego. Zarzut skarżących, iż nie powinien ponosić negatywnych skutków sfałszowania decyzji o pozwoleniu na budowę przez pracowników organu właściwego do wydawania decyzji, którzy zostali za to skazani prawomocnymi wyrokami w sprawach karnych, może stanowić ewentualną podstawę roszczeń odszkodowawczych skarżącego, ale nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, skoro nie istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest także podnoszona w skardze okoliczność, iż toczy się obecnie postępowanie w przedmiocie pozwolenia na dokończenie robot budowlanych przy przedmiotowym obiekcie. Już w powołanym wyroku z dnia 4 lipca 2007 r. Sąd stwierdził, że nie uzasadnia odmowy nakazania rozbiórki obiektu podjecie kroków ugodowych w sytuacji, gdy obiekt został wybudowany z naruszeniem prawa i brak jest jednocześnie możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).