II SA/Lu 130/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2008 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia 4 [...] 2007 r. wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) Starosta K. umorzył postępowanie w sprawie scalenia gruntów wsi W. I., gmina F. dotyczące działki nr ... stanowiącej własność S. K. wszczęte postanowieniem z dnia 9 [...] 2004 r. i orzekł o przywróceniu stanu prawnego i faktycznego działki oznaczonej nr ... obowiązującego przed scaleniem gruntów wsi W. I. W uzasadnieniu tej decyzji organ opisując przebieg postępowania wskazał, że decyzja jest konsekwencją dwukrotnego uchylenia wcześniejszych jego decyzji przez organ odwoławczy. W wyniku kolejnej analizy akt postępowania organ doszedł do przekonania, że S. K. - właściciel działki nr ..., która graniczy z działką nr ... stanowiącą drogę gruntową nie składał wniosku o objecie scaleniem pierwszej ze wskazanych działek. Wniosku takiego nie składała także A. B. - właścicielka działki nr ... również graniczącej z działką stanowiąca drogę. W związku z tym istniejący od kilku lat spór dotyczący przebiegu granic drogi przylegającej do działek wskazanych podmiotów nie mógł być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K. podnosząc w nim, że nie wie na czym miałoby polegać przywrócenie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego przed scaleniem jego i przyległych do niej działek. Wskazał, że jego działka nr ... podczas postępowania scaleniowego została w części scalona i odpisana na S. E. decyzją Starosty K. z dnia 28 września 2006 r., która to decyzja stała się w tej części prawomocna. Dodał, ze nie składał wniosku o objęcie scaleniem jego działki gdyż nikt od niego nie wymagał takich wniosków. Z postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe wynika - jego zdaniem -, że scaleniem zostaną objęte wszystkie grunty położone na terenie wsi. W związku z tym nieuzasadnione było wyłączenie działki nr ... stanowiącej drogę ze scalenia. Podsumowując wniósł o przywrócenie stanu prawnego obowiązującego przed scaleniem dotyczącego drogi i jego działki nr ... i oznaczenie tego stanu na gruncie poprzez utrwalenie palikami oraz naniesienie na mapy. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tej decyzji organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji, iż odwołujący nie składał wniosku o objęcie jego nieruchomości postępowaniem scaleniowym. W związku z tym ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działką odwołującego nr ..., a działką nr ... (droga dojazdowa) nie mogło być prowadzone w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, co skutkowało umorzeniem postępowania. Ponadto organ odwoławczy dodał, że użycie przez organ I instancji w decyzji wyrażenia "przywrócenie stanu poprzedniego i faktycznego" granic działki, oznacza podjęcie działań mających na celu wyznaczenie na gruncie oraz ujawnienie w operacie ewidencyjnym granic obowiązujących przez scaleniem. Z decyzją tą nie zgodził się S. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący uzasadnił tym, że mimo wyłączenia i braku odpowiednich wniosków właścicieli działek, w maju 2005 r. geodeci podjęli na gruncie prace scaleniowe i zaprojektowali nowe granice drogi gminnej dz. nr ... i przyległych działek. Granice te zdaniem skarżącego został błędnie wytyczone z wyraźnym przesunięciem w działkę skarżącego i mimo jego sprzeciwu zostały utrwalone na gruncie i naniesione na mapy. W związku z tym wielokrotnie prosił o wyjaśnienie i zmianę zaprojektowanych granic drogi. Wskazał, że jego działka o pow. 20 arów w wyniku prac scaleniowych została podzielona na dwie części: ... i ... i druga z tych części została odpisana na S. E., w związku z czym działka skarżącego zmniejszyła powierzchnię do 0,1739 ha. W związku z powyższym wyraził wątpliwość, czy część działki można objąć scaleniem bez wymaganej zgody, a pozostałą część wyłączyć ze scalenia z powodu jej braku. Wskazał, że wniosku o objęcie scaleniem nie składał na całą działkę nr ... o pow. 20 arów, zatem granica od strony zachodniej również nie mogła być przedmiotem postępowania w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż właściciele działek graniczących z jego działką nie składali wniosku o objęcie scaleniem. Ponadto zaznaczył, że z postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe wynika, iż scaleniem objęte zostaną wszystkie grunty obrębu wsi W. I.. Oznacza to, że scaleniem powinna być objęta również działka nr ..., co zakończyłoby niepotrzebnie prowadzone postępowanie odwoławcze. Powyższe zdaniem skarżącego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji celem ustalenia granic drogi gminnej z urzędu, co jednocześnie spowodowałoby uregulowanie stanu prawnego przyległych do tej drogi działek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że nieuzasadniony jest zarzut, iż część gruntu z działki nr ... została przeznaczona na rzecz działki nr ... będącej własnością E. S., skoro zostanie przywrócony stan prawny i faktyczny tej działki obowiązujący przed scaleniem. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wskazała, że działka nr ... powstała po scaleniu w wyniku podziału działki ... i wydzielaniu działki nr ... dla E. S. oznaczonej w zaskarżonej decyzji jako droga gminna. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na powyższe wyjaśnił, że użycie w zaskarżonej decyzji w stosunku do działki nr ... wyrażenia "droga gminna" jest wynikiem omyłki, która zostanie sprostowana. (W dniu 9 czerwca 2008 r. wpłynęło do Sądu postanowienie Wojewody z dnia ... czerwca 2008 r. Nr [...] prostujące powyższą omyłkę – k. 69). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy istniały dostateczne podstawy prawne z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą", by objąć postępowaniem scaleniowym - czego domagał się skarżący - jego działki zabudowanej nr ... celem ustalenia przebiegu granicy pomiędzy tą działką, a działką nr ... stanowiącą drogę gminną będąca własnością Skarbu Państwa i pozostającą w zarządzie Gminy F. Rozważając to zagadnienie należy w pierwszej kolejności wskazać, jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 941/98, (LEX nr 41780) -, iż scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym kontekście należy wskazać, iż kontrola sądu w takich sprawach polega na dokonaniu oceny, czy wydane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa regulującego materię scalania gruntów i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Celem scalenia gruntów - jak wynika z art. 1 przywołanej ustawy - jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Ponadto postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte w dwojakim trybie, a to na wniosek uczestników postępowania lub z urzędu. Wniosek o wszczęcie postępowania winna złożyć zaś większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy). Postępowanie scaleniowe może zostać także wszczęte z urzędu po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, lub działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników w wypadkach wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1-3 omawianej ustawy. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy. wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty, a zatem odmiennie niż to ma miejsce w przypadku większości spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej w trybie przepisów k.p.a., które poza nielicznymi przypadkami nie określają formy w jakiej dochodzi do wszczęcia postępowania. Na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego przysługuje ponadto stosownie do art. 7 ust. 6 ustawy zażalenie, co powoduje, że postanowienie to różni się także od postanowień wydanych w innych trybach, gdzie taki środek od postanowień wszczynających postępowanie nie przysługuje. Przywołane regulacje nie pozostawiają wątpliwości, że organ przeprowadzający scalenie winien przeprowadzić przed jego wszczęciem postępowanie wstępne. W toku tego postępowania winien on zbadać, czy w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki pozwalające na wszczęcie postępowania. W przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, wśród tych przesłanek w kontekście przedmiotowej sprawy na plan pierwszy wysuwa się obowiązek zbadania, które grunty mogły zostać objęte przedmiotem scalenia. Grunty które podlegają scaleniu i które są z tego postępowania wyłączone określa art. 2 ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. W związku z powyższym uzależnienie objęcia scalaniem gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela ma charakter uregulowania szczególnego w powołanej ustawie. W tym kontekście słusznie wskazał organ odwoławczy, iż zgoda ta musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2006 r., IV SA/Wa 335/06, LEX nr 283033). Konfrontując powyższe ze stanem przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż warunek prawny określony wskazanym przepisem w stosunku do działki nr ... nie został spełniony. Bezsporne jest, czego nie kwestionuje również skarżący, że wniosku w stosunku do tego gruntu skarżący nie składał, ani zaraz po wszczęciu postępowania, ani w trakcie jego przebiegu. W związku z tym wyłączenie działki nr ... z postępowania scaleniowego jest wyłącznie prawną konsekwencją uwzględnienia stanowiska skarżącego uwidaczniającego się brakiem wyrażenia zgody na objęcie jego działki tym postępowaniem. Działania takiego w żaden sposób nie usprawiedliwiają twierdzenia skarżącego wskazujące, iż wniosku takiego nie składał, gdyż nie wiedział, że można go złożyć, a ponadto organ w takiej sytuacji powinien scalenie odnośnie jego działki i drogi przeprowadzić z urzędu. W tym kontekście należy podnieść, że w wypadku gdy przepis prawa wymaga zgody określonego podmiotu, wyłączone jest działanie organu z urzędu skutkujące przysporzeniu stronie prawa lub nałożeniem obowiązków. W aktach sprawy znajduje się kilkanaście pism skarżącego, w których wskazuje na nieustalony przebieg drogi gminnej (działka nr ...), prowadzący do konfliktów sąsiedzkich i w efekcie do braku możliwości korzystania z tej drogi. Jednakże postępowanie w sprawie scalenie nie ma na celu regulowania przebiegu granic działek co do którego strony zgłaszają zastrzeżenia. Z tego względu wniosków o wznowienie i ustalenie granic działek nr ... i ... nie można utożsamiać z wnioskiem określonym w art. 2 ust. 3 ustawy. Cel postępowania scaleniowego wyznacza art. 1 ustawy przyjmując za podstawowe kryterium "korzystniejsze warunki gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw", podczas gdy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Celem scalenia nie jest ingerencja w spory dotyczące stosunków własnościowych, mimo, iż wynik postępowania scaleniowego jest tytułem prawnym nabycia nowo ukształtowanych i przydzielonych działek. Ponadto, warunkiem niezbędnym do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów jest wcześniejsze jego wyłożenie celem zapoznania z jego treścią uczestników scalenia i umożliwienia im składania zastrzeżeń do projektu. W związku z tym jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skarżący dostrzegając, iż jego działka i działka sąsiednia nie zostały objęte projektem scalenia mógł wnosić o zmianę projektu poprzez objęcie tych działek postępowaniem, czego wówczas jak i w późniejszym okresie nie uczynił. Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, iż działka nr ... z uwagi na jej charakter (grunt zabudowany) wymagała wyrażenia zgody jej właściciela na objęcie jej scaleniem. Brak takiej zgody uniemożliwił wciągnięcie tej działki na listę gruntów objętych scaleniem. Wyjaśnienia również wymaga kwestia dopuszczalności wyłączenia działki nr ... z działki o dawnym nr ... i dopisania jej do gospodarstwa nr... E. S. Jak wynika z akt sprawy w wyniku scalenia z części dawnej działki nr ... została utworzona działka nr .... Według twierdzeń E. S. ta część gruntu odpowiadająca utworzonej działce nr ... stanowiła przed scaleniem nieformalną, tj. nie wytyczoną drogę dojazdową do jej gospodarstwa istniejącą od 50 lat. Z tych też względów działanie organów jako zmierzające do wydzielenia w postępowaniu scaleniowym gruntów z sąsiadujących ze sobą działek siedliskowych pod drogę należy ocenić jako właściwe. W ocenie Sądu nie istniały również żadne przeszkody prawne - w szczególności brak zgody właściciela – na dołączenie działki nr ... do gospodarstwa E. S. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż droga nr ... została wydzielona na gruntach siedliskowych niezabudowanych i nie spełniających funkcji terenu zabudowanego, a zatem nie można do niej odnosić warunku określonego art. 2 ust. 3 ustawy polegającego na wyrażeniu zgody przez właściciela. W tych warunkach działka Nr ... jako niezabudowana została objęta scaleniem. Ponadto bezsporne jest, że S. K. wyraził zgodę na dołączenie drogi (dz. nr ...) do gospodarstwa E. S. Stanowisko takie, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1894/04 – niepubl. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że niezabudowany grunt na granicy działek stanowiący nieformalnie wytyczoną drogę dojazdową do gospodarstwa może podlegać scaleniu bez zgody jego właściciela. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił nadto, że przepis art. 2 ust. 3 ustawy nie zabrania objęcia scaleniem gruntów niezabudowanych, które mogą stanowić część działki siedliskowej. Pojęcia "grunty zabudowane" i "działka siedliskowa" nie są bowiem tożsame. Scaleniem, zgodnie z cyt. przepisem nie mogą być objęte tylko grunty zabudowane, a nie działka siedliskowa jako taka. Podobny pogląd wyrażono także w powołanym wyżej wyroku WSA z Warszawie z 15 maja 2006 r. IV SA/Wa 335/06. Pewne wątpliwości interpretacyjne może budzić sformułowanie pkt 2 decyzji organu I instancji z dnia... października 2007 r. o "przywróceniu stanu prawnego i faktycznego działki oznaczonej nr ... obowiązującego przed scaleniem". Organ nie określił bowiem jednoznacznie, czy chodzi o przywrócenie stanu faktyczno-prawnego całej działki o dawnym numerze ..., czy tylko jej części oznaczonej nr ... powstałej na skutek podziału działki nr ..., której druga cześć oznaczoną nr ... na podstawie decyzji scaleniowej przyznano E. S. Pierwszą wskazaną możliwość interpretacji rozstrzygnięcia zdaniem Sądu należy wykluczyć właśnie ze względu na fakt, że część działki nr ...przypadła E. S. jako działka nr ... i objęta jest pkt I decyzji scaleniowej z dnia ... września 2006 r., która w tej części stała się ostateczna. Należy dodać, że E. S. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym wywołanym wniesieniem odwołania przez skarżącego, które dotyczyło jedynie nieobjęcia scaleniem jego działki nr .... Także użycie w decyzji tego właśnie numeru wskazuje, iż chodzi o tę część dawnej działki nr ..., nieobjętą scaleniem. Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, iż stwierdzenie "orzekam o przywróceniu stanu prawnego i faktycznego dz. nr ... obowiązującego przed scaleniem" należy praktycznie rozumieć w ten sposób, że zostaną usunięte słupki i paliki wyznaczające granicę między działkami nr ... i ..., gdyż te faktyczne czynności geodezyjne stały się prawnie nieskuteczne i bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy ostatecznie te działki nie zostały objęte scaleniem. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niezbyt jasne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia 18 czerwca 2007 r., który powołując się na przepis art. 2 ust. 3 ustawy oraz fakt dokonania czynności geodezyjnych na gruncie uznał, że "nie może być mowy o wyłączeniu przedmiotowych działek ze scalenia". We wcześniejszej części uzasadnienia (jak też w swojej poprzedniej decyzji z dnia ... stycznia 2007 r.) Wojewoda wskazał zaś na niedopuszczalność – scalania gruntów zabudowanych bez wyraźnego wniosku właściciela i spełnienia określonych warunków wskazanych w cyt. przepisie. Wypada przy tym zauważyć, że decyzją z ... czerwca 2007 r. uchylono decyzje organu I instancji o umorzeniu postępowania scaleniowego dotyczącego działki Nr ..., w której Starosta K. odstąpił od zakwestionowanej uprzednio przez organ odwoławczy formuły "wyłączenia ze scalenia. Wskazane stwierdzenie, które w świetle treści decyzji z ... czerwca 2007 r. można rozumieć jako uznanie niedopuszczalności (w zaistniałej sytuacji) także umorzenie postępowania, jest oczywiście błędne. Fakt, że w toku postępowania objęte były nim pewne działki nie wyklucza tego, że na skutek przeszkód prawnych (brak wniosku właściciela) nie mogły one zostać objęte decyzją scaleniową i postępowanie w stosunku do nich podlegało umorzeniu. Powyższa decyzja Wojewody nie była jednak objęta skarga w niniejszym postępowaniu, a organ I instancji po przekazaniu mu sprawy prawidłowo umorzył postępowanie , co tym razem organ odwoławczy zaakceptował. Świadczy to o niekonsekwencji Wojewody, jednakże zaskarżona obecnie jego kolejna decyzja z ... grudnia 2007 r. odpowiada prawu. Bezpodstawny jest zarzut, iż decyzja organu I instancji z dnia ... października 2007 r. nie określa terminu przywrócenia stanu faktycznego i prawnego działki nr .... Należy wskazać, iż określenie terminu wykonania wskazanych w decyzji administracyjnej czynności nie jest konieczne, a nawet jest niedopuszczalne gdy nie wynika to ze stosowanych przepisów. W sytuacji gdy decyzja nie określa terminu jej wykonania, to czynności w niej wskazane powinny został wykonane niezwłocznie po tym, jak decyzja ta stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie obowiązek wykonania decyzji istnieje od dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy utrzymującej w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty K. Również w sytuacji gdy wykonanie decyzji nie zostało stosownym orzeczeniem organu lub sądu wstrzymane samo wniesienie skargi sądowej nie wstrzymuje obowiązku jej wykonania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).