II SA/Lu 132/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A.S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. W. od decyzji z dnia [...] r., nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], przyznającej zasiłek celowy specjalny w wysokości 70 zł z przeznaczeniem na zakup lekarstw, środków higieny i środków sanitarnych – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wskazaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawczyni zasiłek celowy specjalny w wysokości 70 zł z przeznaczeniem na zakup lekarstw, środków higieny i środków sanitarnych. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż zakres przyznanej pomocy uwzględnia zwiększone koszty zakupu lekarstw, ustalone na podstawie przedstawionych przez stronę faktur. Określając wysokość świadczenia organ wziął także pod uwagę fakt objęcia strony pomocą w szerokim zakresie, pomimo przekroczenia przez nią ustawowego kryterium dowodowego. Wnioskodawczyni posiada stałe źródło dochodu i uzyskuje świadczenia z pomocy społecznej w znacznej wysokości, a Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] ma obowiązek udzielania pomocy również wielu innym potrzebującym często nieposiadającym żadnego źródła utrzymania. Uzyskiwanie wsparcia ze środków pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na życie i na zaspokojenie wszystkich elementarnych potrzeb, albowiem pomoc społeczna pełni jedynie funkcję uzupełniającą w stosunku do własnych możliwości osoby ubiegającej się tę pomoc, a nadto jest ograniczona z uwagi na wysokość środków finansowych, którymi organ dysponuje oraz dużą grupę podopiecznych kwalifikujących się do przyznania tej pomocy. W celu zaspokojenia powyższych potrzeb wnioskodawczyni powinna skorzystać w części z własnych zasobów. Pomoc społeczna nie może być przez nią traktowana jako stałe źródło dochodów. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji wskazując, iż rozstrzygniecie to zostało uzasadnione należycie i nie nosi znamion dowolności. Zdaniem organu wysokość przyznanej pomocy jest adekwatna do udokumentowanych wydatków odwołującej się na wskazane we wniosku cele, które w sierpniu 2012 r. wyniosły 83,23 zł, a we wrześniu 2012 r. – 89,53 zł oraz odpowiada możliwościom finansowym organu pierwszej instancji. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie znajduje potwierdzenia zarzut skarżącej, że wydatki te są wyższe i wynoszą około 200 zł miesięcznie. Organ drugiej instancji uznał za niezasadne zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Udział pracownic socjalnych H. L. i E. W. w innych sprawach dotyczących odwołującej się nie stanowił podstawy do ich wyłączenia z urzędu od udziału w niniejszej sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności było zasadne, gdyż pozwoliło na wypłatę przedmiotowego świadczenia, pomimo wniesienia przez nią odwołania. Potrącenia komornicze, które dokonywane są przez ZUS z otrzymywanej przez skarżącą emerytury nie wynikają z winy OPS w [...], lecz są skutkiem działań samej strony, która nie spłacała należności wynikających z zawartych przez nią pożyczek. Przyjęcie przez organ pierwszej instancji kwoty kryterium dochodowego w wysokości 477,00 zł nie miało wpływu na wynik sprawy, jakkolwiek bowiem w trakcie postępowania administracyjnego zmieniła się kwota tego kryterium, wynosząca obecnie 542,00 zł, to dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku wynosił 891,25 zł i przekraczał również "nowe" kryterium. W lakonicznej skardze do Sądu na decyzję Kolegium z dnia [...] r. T. W. zarzuciła, że decyzja ta "narusza prawo". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Skarżąca domagała się przyznania świadczenia pieniężnego na lekarstw, środków higieny i środków sanitarnych. W sprawie mieć będą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobie samotnie gospodarującej, jaką jest skarżąca, świadczenie to może być przyznane wyłącznie, gdy dochód tej osoby nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. W dacie złożenia przez skarżącą wniosku, to jest w dniu 21 września 2012 r., kryterium to wynosiło 477 zł. Z dniem 1 października 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), zgodnie z którego § 1 pkt 1 lit. a kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Z ustaleń organów administracji wynika, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pozostaje w separacji z mężem, który mieszka w tym samym budynku. Organy te prawidłowo przyjęły, iż na dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, to jest z sierpnia 2012 r., wynoszący łącznie 891,25 zł, składa się emerytura w kwocie 691,25 zł miesięcznie i świadczenie pieniężne na żywność w kwocie 200 zł miesięcznie, przyznane stronie na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Odwołująca się nie spełnia zatem ani aktualnego kryterium dochodowego, ani kryterium dochodowego obowiązującego w dacie złożenia wniosku. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl zaś ustępu 4 tego artykułu do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Fakt, iż z przysługującej skarżącej renty potrącane są egzekwowane przez komornika należności niealimentacyjne w kwocie 199,79 zł i w związku z tym skarżąca otrzymuje kwotę 491,46 zł, w świetle powołanych art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy, nie ma wpływu na wysokość dochodu w rozumieniu ustawy. Również świadczenie pieniężne, przyznane skarżącej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.), nie podlega wyłączeniu przy ustalaniu dochodu strony. Świadczenie to nie stanowi "jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego", gdyż zostało przyznane stronie okresowo na cały 2012 r. Nadto nie jest ono zasiłkiem celowym w rozumieniu przepisów ustawy, gdyż pomimo pewnych cech wspólnych łączących wskazane świadczenie pieniężne z zasiłkiem celowym, ustawodawca uregulował odrębnie przesłanki przyznania obu tych świadczeń (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2012 r., IV SA/GL 464/11, niepubl., dostępny w CBOSA). Nie ulega przy tym wątpliwości, że wskazane świadczenie pieniężne nie zostało wymienione wyraźnie w art. 8 ust. 4 ustawy, mającym charakter wyliczenia enumeratywnego, co wskazuje na konieczność wliczania tego świadczenia do dochodu, pomimo iż posiada ono zbliżony charakter do wymienionego w tym przepisie zasiłku celowego (por. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, s. 142-143). Nawet jednak, w przypadku odliczenia od dochodu skarżącej kwoty otrzymywanego przez nią świadczenia pieniężnego przyznanego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", dochód ten przekraczałby ustawowe kryterium dochodowe. Prawidłowo zatem organy administracji wydały w niniejszej sprawie decyzje w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy stanowiący, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie wnioskowanego przez skarżącą świadczenia oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w tej sytuacji zapewniony pewien zakres swobody, co do oceny, czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać oraz – w przypadku uznania zasadności udzielenia tej formy pomocy – w jakiej wysokości to świadczenie ustalić. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do sprawdzenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organy administracji obu instancji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, przyznając skarżącej zasiłek celowy specjalny w kwocie 70 zł z przeznaczeniem na zakup lekarstw, środków higieny i środków sanitarnych. Wskazać należy przede wszystkim, iż wbrew twierdzeniom skarżącej podnoszonym w toku postępowania administracyjnego organy "ustaliły jej szczególną sytuację", skoro przyznały stronie przedmiotowe świadczenie, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy. Jedynie bowiem stwierdzenie, że sytuacja życiowa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" uprawniało organy administracji, w myśl wskazanego przepisu, do przyznania jej wnioskowanej pomocy. Sąd podziela również stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż rozmiar udzielonej skarżącej pomocy jest odpowiedni, mając na względzie sytuację życiową strony. "Szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w tym przepisie, ma miejsce w sytuacji życiowej osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 229-230; por. także wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., I OSK 1082/11, niepubl., dostępny w CBOSA). Skarżąca składając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, udokumentowała zakup leków w dniu 30 sierpnia 2012 r. za kwotę 89,53 zł oraz w dniu 15 września 2012 r. za kwotę 83,23 zł. W związku z tym domagała się ona przyznania pomocy w kwocie 200 zł (k. 2v akt adm. II inst.). W ocenie Sądu organy administracji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyznając skarżącej pomoc w niższym wymiarze niż oczekiwała. Uzasadniając wysokość udzielonego zasiłku celowego specjalnego organy te słusznie zwróciły uwagę, że skarżąca posiada stały dochód w postaci emerytury, której wysokość przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej na zasadach ogólnych. Pomimo tego skarżąca objęta jest od lat systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 września 2012 r. skarżąca otrzymała świadczenia w postaci: usług opiekuńczych, których koszt wyniósł 8 420,00 zł, świadczeń pieniężnych na dożywianie w kwocie 6 600,00 zł oraz zasiłków celowych specjalnych w kwocie 2 150,00 zł. Łączna wysokość pomocy udzielonej skarżącej w tym okresie wyniosła więc 17 170,00 zł (k. 1 akt adm. II inst.). Nie można podzielić podnoszonych w toku postępowania administracyjnego zarzutów skarżącej, iż działania organów powodują zagrożenie jego zdrowia i życia. Jakkolwiek skarżąca nie uzyskała w rozpoznawanej sprawie świadczenia w satysfakcjonującej ją wysokości, to, jak wskazano wyżej, nie jest ona pozbawiona pomocy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 K.p.a., wskazać należy, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. T. W. będąc jedyną stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie korzystała z możliwości udziału w sprawie, składając w toku postępowania pisma procesowe na poparcie swych twierdzeń. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazała ona w szczególności, by fakt niezawiadomienia ją przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwił jej możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. Bezzasadne są także zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organy administracji innych przepisów postępowania. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wskazywani przez skarżącą pracownicy organu pierwszej instancji nie podlegali wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie na podstawie tego przepisu, albowiem nie oni brali udziału w wydaniu decyzji organów niższej instancji. Podejmowanie czynności w innych sprawach z udziałem skarżącej nie stanowi zaś przesłanki wyłączenia pracowników organu. Skarżąca nie wskazała przy tym żadnych innych podstaw wyłączenia tychże osób od udziału w sprawie. Niezależnie od tego należy wskazać, że postanowieniem z dnia 26 września 2012 r. Kierownik OPS w [...], po rozpoznaniu wniosków skarżącej, odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie pracownic socjalnych wskazanych we wniosku skarżącej. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).