II SA/Lu 132/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] listopada 2020 r., znak: [...] Decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania E. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. z [...] listopada 2020 r., znak: [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem K. W.. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. E. T. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączyła kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z [...] lipca 2004 r., znak: [...] o zaliczeniu K. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od [...] lutego 2004 r., tj. powstała w wieku 75 lat. Z dołączonego zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r. wynika, że E. T. pobiera od [...] września 2020 r. emeryturę. Organ dodał, że na podstawie złożonych oświadczeń ustalił, że strona sprawuje opiekę nad ojcem, który mieszka osobno. Do alimentacji wobec ojca, poza stroną, w pierwszym stopniu zobowiązani są: syn J. W. oraz syn R. W., którzy nie pracują i mieszkają w C.. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej wnioskodawczyni przyznania żądanego świadczenia organ pierwszej instancji wskazał, że strona nie spełnia przesłanek wymaganych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność K. W. powstała w wieku 75 lat, a strona uprawniona jest do emerytury. Odwołanie od tej decyzji wniosła E. T., zarzucając głównie błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. poz. 1443) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, wprawdzie podzielił wyżej wskazany zarzut, ale uznał, że mimo to decyzja odpowiada prawu. Kolegium wyjaśniło, że w rezultacie powołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe Kolegium przyjęło, że organ pierwszej instancji błędnie uzasadnił odmowę przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ wskazał następnie, że bezspornie skarżącą obciąża obowiązek alimentacyjny w stosunku do ojca, który jest osobą niepełnosprawną i posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ulega również wątpliwości, że skarżąca opiekę nad ojcem sprawuje. Zdaniem organu, nie zostały jednak spełnione pozostałe ustawowe przesłanki niezbędne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W ocenie organu, bezspornym jest, że strona ma ustalone od [...] lipca 2019 r. prawo do emerytury. Ta okoliczność, zdaniem Kolegium, stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia, bowiem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne ma w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, której nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogącym samodzielnie egzystować. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego o najwyższej kwotowo wysokości z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższej kwotowo emerytury lub wyrównania wysokości emerytury do kwoty wyższego świadczenia, albo dokonania oceny, które ze świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne i wypłaty świadczenia zgodnie z żądaniem strony. Reasumując, w ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że skarżąca faktycznie opiekuje się ojcem, bowiem nie zostały spełnione pozostałe przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na decyzję Kolegium wniosła E. T., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielenia szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Skarżąca podkreśliła, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1983/20 opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. O możliwości złożenia wniosku w zawieszeniu emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, czego w sprawie nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając, że znana jest mu wykładnia przepisów ustawy przyjmująca, ze strona może dokonać wyboru świadczenia pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Organ podkreślił jednak, że strona nie dokonała wyboru świadczenia, nie złożyła wniosku do organu rentowego o zawieszenie emerytury i nie przedłożyła organowi pierwszej instancji lub Kolegium decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób istotny. W pierwszej kolejności należy podnieść, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w przypadku skarżącej zostały spełnione wszelkie pozytywne przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ dokonał ponadto prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13) i przyjął, że przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy pominąć tę część przepisu, którą Trybunał uznał za niekonstytucyjną. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Ojciec skarżącej K. W. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od [...] lutego 2004 r. na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z [...] lipca 2004 r. Opiekująca się nim córka E. T. pobiera od [...] września 2020 r. emeryturę. Wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął zaś do organu pierwszej instancji [...] października 2020 r. Przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było natomiast ustalenie, że skarżąca posiada prawo do emerytury. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Należy w tym miejscu podkreślić, że negatywne rozstrzyganie przez organy administracji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób o ustalonym prawie do emerytury jest obecnie powszechnie podważane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się, że brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, które nie jest sprzeczne nie tylko z zasadą równości wobec prawa, ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. W związku z tym prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy przyznać rację temu poglądowi, który zauważa brak równego traktowania tej grupy osób oraz osób, którym ustawodawca pozostawił możliwość dokonywania wyboru pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego a możliwością niepodejmowania zatrudnienia lub też rezygnacji z zatrudnienia oraz osób uprawnionym do więcej niż dwóch świadczeń, o jakich mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., także uprawnionym do dokonywania wyboru w przypadku zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń. Innymi słowy, osoby pobierające prawo do emerytury, zwłaszcza w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, powinny posiadać możliwość dokonywania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., IV SA/Po 824/19, CBOSA). Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być zatem dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r, która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę. Emerytura jest prawem, które uznaje się za niezbywalne. Nie można jednak pomijać, iż art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53; zwana dalej u.e.r.FUS.), stanowi wprost o możliwości zawieszenia prawa do m.in. emerytury na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem służącym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. I. Jędrasik-Jankowska, Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, /w:/ Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, Warszawa 2019, SIP LEX). Takim celem może być potrzeba zniesienia negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Trafny jest zatem wniosek, że zawieszenie prawa do emerytury należy traktować jako zdarzenie materialnoprawne, powodujące ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Należy zatem przyjąć, że "zawieszenie prawa do emerytury" i wstrzymanie jej wypłaty stanowi odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury. Z tych względów w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy miały obowiązek poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować stosownie do art. 9 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów nie korzysta z takiej możliwości. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie pouczyły i nie poinformowały skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Nie wystosowały do niej również zawiadomienia w trybie art. 79a k.p.a. Powyższe zaniechanie skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sądu decyzji organów obu instancji z powodu istotnego naruszenia art. 7, art. 9, art. 77, art. 79a i art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Reasumując, pominięcie przez orzekające w sprawie organy przepisów umożliwiających dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 9 k.p.a. nie pozwalało na zastosowanie wobec skarżącej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. i odmowę uwzględnienia jej wniosku, co z kolei uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. Ubocznie należy podnieść, że Sąd nie podziela poglądu polegającego na odmowie zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w celu jednoczesnej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością emerytury netto a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie tego stanowiska nie tylko naruszałoby treść powołanej wyżej regulacji prawnej, czy przepisu określającego wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 u.ś.r.), ale w dalszej perspektywie skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla samego opiekuna. Może to bowiem powodować poważne wątpliwości co do zachowania zasady równości, ale przede wszystkim trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia, np. w sytuacji otrzymania tzw. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe, nie wspominając już o ewentualności waloryzacji wysokości emerytury i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, CBOSA). Sąd nie mógł uwzględnić żądania zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, ponieważ skarżąca żadnych kosztów nie poniosła. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku strony organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.