II SA/Lu 1324/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i S. B. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) po rozpatrzeniu odwołania K. i S.B. oraz E. i A. A. od decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.Ż. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie usługowe (wypożyczalnia kaset video, naczyń i sprzętu gospodarstwa domowego) na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. K.J. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego decyzją Starosty Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S. Ż. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie usługowe (wypożyczalnia kaset video, naczyń i sprzętu gospodarstwa domowego) na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. K.J., a obiekt usytuowano w granicy działki będącej przejściem pieszym łączącym ulicę B. z ulicą K.J. Od decyzji tej odwołania złożyli właściciele sąsiednich nieruchomości, tj. K. i S. B. oraz E. i A. A. podnosząc, iż inwestor zbudował budynek mieszkalny w sposób niezgodny z udzielonym mu pozwoleniem na budowę przesuwając go w kierunku przejścia pieszego, jak również argumentując, iż wykonanie dobudowy zagęści już istniejącą zabudowę. Niezależnie od powyższego, odwołujący podnosili, iż Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., a więc już wcześniej odmawiał S. Ż. pozwolenia na budowę. Ponadto, odwołujący się podnosili, iż nie wyrażają zgody na prowadzenie w dobudowanym pomieszczeniu usług uciążliwych dla otoczenia. Rozpatrując odwołanie skarżących organ II instancji stwierdził, iż decyzja Starosty Ł. wydana została w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami obowiązującego prawa. Jak wskazano, inwestor przedłożył, zgodnie z przepisami art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy prawo budowlane wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – okres ważności do dnia 31 grudnia 2003 r. – wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...]. Ponadto, jak podniesiono, inwestor przedstawił również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, projekt budowlany wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w zakresie objętym projektem oraz uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. sanitarno – higienicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono również, iż sprawdzenie złożonej dokumentacji wykazało zgodność zagospodarowania działki z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, ogólnym i szczegółowym, które to plany (plan ogólny) teren o symbolu M-2-4 przeznaczają pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem wszystkich rodzajów usług i produkcji nieuciążliwej dla otoczenia, a plan szczegółowy teren oznaczony symbolem 12 MNn, przeznacza pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż usytuowanie budynku ścianą pełną w granicy jest zgodne z wymaganiami § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowi on, iż budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzna bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym względzie odwołano się do decyzji SKO z [...] lipca 2002 r., nr [...], z której wynika, iż ustalono o prawie dobudowy w granicy działki nr [...] od strony przejścia pieszego. Wobec powyższego organ II instancji uznał, iż zaskarżona decyzja Starosty prawa nie narusza. Ponadto, odnosząc się do zarzutów formułowanych przez odwołujących się, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż jak wynika z aktu notarialnego rep. A [...] inwestorzy nabyli przedmiotową działkę z już wybudowanym budynkiem mieszkalnym, jak również podniesiono, że jakkolwiek faktem jest, iż Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] odmówił inwestorom wydania pozwolenia na dobudowę budynku, to jednak podstawą prawną tej odmowy był przepis art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane, albowiem wobec inwestorów decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nałożony został obowiązek rozbiórki dwóch samowolnie wybudowanych obiektów. W związku z tym zaś, iż budynki te zostały rozebrane ustąpiły przyczyny uniemożliwiające ubieganie się o pozwolenie na budowę. Ponadto, podniesiono, iż udzielone pozwolenie wydane zostało dla budynku o funkcji usługowej, co pozostaje w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego na tym terenie wykonywanie działalności nieuciążliwej dla otoczenia. Od tej decyzji K. i S. B. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o jej uchylenie. W swoim żądania skarżący szeroko je uzasadniając, formułowali zarzut, iż decyzja ta jest dla nich krzywdząca, albowiem nie dość, że skutkuje tym, iż istniejący już budynek wraz z dobudową pozbawia ich światła słonecznego, to ponadto, że prowadzi do zagęszczenia zabudowy w tej części sąsiadujących ze sobą nieruchomości, jak również, że w części dobudowanej prowadzona jest działalność uciążliwa dla otoczenia, a polegająca na produkcji obuwia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do formułowanego w skardze zarzutu zacieniania budynku skarżących, podnosił, iż w przedmiotowej sprawie sytuacja tego rodzaju nie zachodzi, albowiem projektowany budynek znajduje się w odległości większej niż wysokość przesłaniania, co czyni zadość warunkom wskazanym w przepisie § 13 pkt. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, podniesiono, iż kwestia odnosząca się do usytuowania już istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie była przedmiotem rozpatrywania w sprawie niniejszej dotyczącej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie usługowe i jako taka może być przedmiotem wyjaśniania w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw ku temu, iżby zasadnie można było uczynić zadość żądaniu skarżących K. i S.B. i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego. W tym kontekście podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem – zasada legalności – co w naturalny sposób, gdy zważyć na treść przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. determinuje zakres kognicji sądu w rozpoznawanej sprawie. Tym samym nie sposób, czyniąc zadość oczekiwaniom i żądaniom skarżących zawartym w skardze, zwłaszcza zaś w jej uzasadnieniu dokonywać kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim sąd administracyjny nie jest do niej uprawniony. Nie zwalnia to oczywiście Sądu w zakresie kontroli zaskarżonego aktu z realizacji dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym względzie, bowiem, w kontekście dokonywanej kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195). W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy i odnosząc się do wszystkich zarzutów skarżących, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty czynią zadość obowiązującym wymaganiom prawnym i nie sposób zasadnie bronić tezy, iżby można było skutecznie zarzucić wydającym je organom, iż procedowały one naruszając obowiązujące przepisy postępowania, czy też z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W analizowanym zakresie, gdy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, brak jest podstaw, iżby zasadnie można było kwestionować prawidłowość decyzji wydanych w toczącym się postępowaniu administracyjnym przez organ I, jak i II instancji. W tej mierze, zwraca uwagę to, iż konfrontując treść zarzutów formułowanych w skardze do Sądu przez K. i S. B. wobec decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.Ż. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie usługowe (wypożyczalnia kaset video, naczyń i sprzętu gospodarstwa domowego) na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. K.J. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody, z przepisami ustawy prawo budowlane, na podstawie, których zostały one wydane, brak jest jakichkolwiek podstaw, iżby zasadnie można było je kwestionować. Wszak przecież, jak wynika z lektury akt sprawy, inwestor S.Ż. uczynił zadość obowiązującym przepisom ustawy prawo budowlane występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę ( przepisy art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy prawo budowlane). Wniosek ten, w toku toczącego się postępowania administracyjnego został pozytywnie zweryfikowany, a to, dlatego, że inwestor uczynił zadość wszelkim warunkom określonym przepisami obowiązującego prawa. W tym kontekście, podkreślenia wymaga też okoliczność w postaci tego, że organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w I instancji, jak również organ II instancji rozpatrujący odwołanie właścicieli sąsiednich działek, odniosły się do istotnej z punktu widzenia sprawy, kwestii dotyczącej sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie po to oczywiście, iżby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o warunkach zabudowy – co w kontekście podejmowanych samodzielnych ustaleń w sprawie zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym stanowiłoby naruszenie prawa, lecz po to, aby sprawdzić czy ewentualnie plan ten nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (por. wyrok NSA z 18 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Łu 2134/00). W przekonaniu Sądu, jak wynika z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, kwestie te zostały rozstrzygnięte w sposób prawidłowy, świadczący o tym, iż spełnione zostały wszelkie określone prawem warunki do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestora ubiegającego się o zatwierdzenie projektu i uzyskanie pozwolenia na budowę. Podkreślenia, więc wymaga, w tym względzie to, iż inwestor S.Ż. czyniąc zadość przepisom obowiązującego prawa i ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę, zasadnie uzyskał satysfakcjonujące go rozstrzygnięcie. Wydając je organ I instancji, jak również utrzymujący je w mocy organ II instancji procedowały w tym względzie w sposób prawidłowy czyniąc zadość warunkom określonym przepisami ustawy prawo budowlane. W tej mierze, uzasadniając prezentowane stanowisko, zasadnie odwołać się należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle, którego nawet gdyby odwołać się do sytuacji skrajnych rodzajowo i procesowo zupełnie odmiennych, które w sprawie niniejszej nie występują, a odnoszących się do kwestii decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 126/00, czy też w sprawie, sygn. akt II SA/Gd 2105/97), podkreślić należy, iż fakt legitymowania się przez inwestora na etapie ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, stosownymi przewidzianymi przez przepisy obowiązującego prawa dokumentami determinującymi pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie jego wniosku, obligował organ I instancji i organ odwoławczy do uczynienia zadość jego żądaniu formułowanemu w podaniu – w analizowanym zakresie, w warunkach przedmiotowej sprawy, istota kompetencji organu administracji sprowadzała się, więc do podjęcia działania uwzględniającego żądanie wnioskodawcy (w tym względzie bez znaczenie były, więc historyczne już kwestie odnoszące się do pierwotnie wydanej przez Wojewodę decyzji negatywnej, albowiem ustały przyczyny pierwotnie ją uzasadniające, por. notatka służbowa z 30 maja 2003 r. i protokół oględzin z 27 czerwca 2003 r.). W tym kontekście zwraca też uwagę fakt, iż jak wynika z treści osnowy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], ustalone warunki odnosiły się do dobudowy przyległego do domu mieszkalnego parterowego pomieszczenia przeznaczonego na cele produkcyjno – usługowe, podczas gdy wydane przez Starostę Powiatowego pozwolenie na budowę, swoim zakresem obejmowało już tylko pomieszczenie usługowe. Konfrontując, więc ze sobą osnowy obydwu decyzji, z których pierwsza determinowała drugą stanowiąc jej warunek konieczny, okazuje się, iż druga z nich zezwalała w istocie rzeczy na mniej, niż wynikałoby z pierwszej. Zakres przedmiotowy decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy skonfrontować go z decyzją ustalającą warunki zabudowy – w pierwszym przypadku przeznaczenie planowanej inwestycji na cel usługowy, w drugim zaś na cel produkcyjno – usługowy – jest, więc zdecydowanie węższy. Ponadto, wbrew wywodom zawartym w skardze, w kontekście treści decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, wydanego na jej podstawie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie usługowe, brak jest też jakichkolwiek podstaw, iżby zasadnie kwestionować posadowienie jej w granicy działki, co jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czyni również zadość przepisom § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też w kontekście przepisu § 13 tegoż rozporządzenia podnosić zarzut zacieniania budynku skarżących. W tym też kontekście, gdy odnieść się do pozostałych zarzutów formułowanych w skardze, a odnoszących się do kwestii uciążliwości dla otoczenia – uciążliwości właścicieli działek sąsiednich – działalności prowadzonej przez inwestorów, skonstatować należy, iż ta właśnie kwestia ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia interesów skarżących. W przekonaniu Sądu wyraźnie i jednoznacznie akcentowana była ona, bowiem w uzasadnieniu skargi. W tej mierze podnieść należy, iż w kontekście tychże zarzutów, sam fakt powstania uciążliwości związanych z inwestycją nie może prowadzić do wniosku, iż wydanie pozwolenia na budowę stanowi w takiej sytuacji naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1492/98). Podnieść też należy, iż w przedmiotowej sprawie, zważywszy na okoliczność w postaci zakończenia realizacji inwestycji, zwłaszcza zaś podnoszonej przez skarżących okoliczności w postaci zmiany przeznaczenia tejże inwestycji, co wyraża się w wykorzystywaniu przez inwestora dobudowanego pomieszczenia do innego celu – "produkcyjnego" – niż cel wskazany w pozwoleniu na budowę – "usługowy" – kwestia ta, jakkolwiek, w przekonaniu Sądu najistotniejsza dla skarżących, znajduje się jednak poza zakresem kognicji Sądu orzekającego w sprawie. Jest on, bowiem determinowany wyżej już wskazanymi granicami sprawy i brak jest jakichkolwiek normatywnych podstaw ku temu, iżby można było uczynić zadość skarżącym w tym względzie, to jest, aby orzekać w zakresie odnoszącym się do prawnej oceny ewentualnej – jeżeli tak jest rzeczywiście – zmiany sposobu użytkowania. Nie oznacza to oczywiście, iżby skarżący przed właściwymi organami administracji w toku odrębnego postępowania administracyjnego nie mogli kwestii tej podnosić, tym bardziej, że jak wynika np. z jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 10 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 602/90, wyrok z 28 października 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 245/02) przez zmianę sposobu użytkowania, wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania. Według Sądu, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak jest podstaw, iżby można było zasadnie je kwestionować. Przeprowadzona kontrola nie uzasadnia, bowiem stanowiska, aby naruszały one przepisy obowiązującego prawa. W tym względzie, Sąd nie dopatrzył się, bowiem żadnych podstaw, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miałyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.