II SA/Lu 134/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] r. nr [...] wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Wójta Gminy ; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] – po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 sierpnia 2012 r. odmówił przyznania Z. W. pomocy z rządowego programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że Z. W. spełnia kryterium dochodowe upoważniające do uzyskania pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Dochód wnioskodawcy, na który składa się jego renta w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto) miesięcznie (wypłacana z uwagi na zajęcia komornicze w kwocie [...] zł miesięcznie), nie przekracza bowiem równowartości 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 813,00 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Organ podkreślił jednak, że decyzja w przedmiocie przyznania pomocy na dożywianie ma charakter uznaniowy. Ośrodek Pomocy Społecznej udziela zaś wsparcia w tej formie wielu osobom, w tym nieposiadającym stałego źródła dochodu, a także dzieciom i uczniom, których potrzeby żywieniowe uwarunkowane są nie tylko ubóstwem w ich rodzinach, lecz również koniecznością zapewnienia prawidłowego rozwoju fizycznego. Odmawiając przyznania Z. W. wnioskowanego świadczenia organ I instancji wyjaśnił, że jego decyzja podyktowana jest marnotrawieniem przez ww. dotychczas przyznanej mu pomocy na zakup żywności (świadczenia w wysokości 200,00 zł, przyznanego na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r.), jak również własnych zasobów finansowych. Zdaniem organu wnioskodawca powinien racjonalnie gospodarować środkami, jakimi dysponuje, a nie te środki marnotrawić, przeznaczając je na zakup alkoholu - jak miało to miejsce w dniu 19 lipca 2012 r., w którym przeprowadzono w miejscu zamieszkania Z. W. wywiad środowiskowy. Organ stwierdził, że zachowanie wnioskodawcy podczas tego wywiadu uzasadnia podejrzenie, że dotychczas przyznane mu świadczenia nie były wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Z. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, że pracownicy socjalni, biorący udział w jego sprawie, nie mają odpowiednich kwalifikacji. W jego ocenie przyznanie pomocy na dożywianie "jest obligatoryjne", a "wydatki nie są istotnym merytorycznym faktem". Odwołujący zaznaczył, że jego dochód "z winy OPS, SKO i WSA" wynosi 491 zł. Podniósł także, że "alkoholu nie pije od dawna ani w domu, ani w gminie", a "sprawę pomówienia alkoholowego" skieruje do Prokuratora". Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że decyzja pierwszoinstancyjna nie narusza prawa, w tym granic uznania administracyjnego, a odmowa przyznania Z. W. wnioskowanej pomocy ze względu na marnotrawienie środków finansowych jest zasadna. Organ odwoławczy zgodził się bowiem ze stanowiskiem, iż zachowanie odwołującego podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 19 lipca 2012 r. świadczy o marnotrawieniu przez niego środków finansowych. Kolegium wyjaśniło, że we wskazanej dacie dwie pracownice socjalne oraz funkcjonariusz policji udali się do miejsca zamieszkania Z. W. bez zapowiedzi. Z. W. zastano wówczas w stanie nietrzeźwym. Oświadczył on, że źle się czuje i nie udzieli żadnych informacji. Poproszony przez policjanta o okazanie dowodu osobistego, wychodząc z kuchni do pokoju, o mało nie upadł. Pracownice socjalne zauważyły w kuchni przy stole trzy puszki po piwie oraz jedną pustą butelkę po alkoholu, dodatkowo napoczętą puszkę z piwem na kredensie oraz dwa kieliszki w zlewie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że wbrew przekonaniu Z. W., pomoc przyznawana w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie jest obligatoryjna, lecz zależy od uznania organu administracji. Ponadto Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem strony, jakoby biorący udział w sprawie pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej w N. nie mieli odpowiednich kwalifikacji. Zdaniem organu II instancji nie zachodziły również podstawy do ich wyłączenia na podstawie powołanego w odwołaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się z kolei do wysokości renty, jaka wypłacana jest odwołującemu, Kolegium stwierdziło, że winę za to, iż przedmiotowe świadczenie podlega potrąceniom komorniczym, ponosi sam odwołujący, który nie spłacał zaciągniętych pożyczek. Z. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze podniósł, iż członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]: K. A., E. C.-S. i Z. C., jak również pracownicy organu I instancji: E. W., H. L. i E. B. podlegają wyłączeniu z jego spraw, albowiem wielokrotnie naruszali oni prawo na jego niekorzyść. W ocenie skarżącego zarzut marnotrawienia przez niego środków finansowych został sformułowany na podstawie pomówienia. Skarżący wskazał, że w dniach od 19 do 20 lipca 2012 r. wykonywane były w jego domu usługi opiekuńcze i stan jego zdrowia mógł wówczas ustalić wyłącznie lekarz psychiatra. Skarżący podkreślił, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być stosowany wyłącznie na podstawie istotnych dowodów, zaś notatka urzędowa takiego dowodu nie stanowi, bowiem może być sporządzona przez urzędnika w sposób dowolny. Ponadto skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż przyznanie przez Ośrodek Pomocy Społecznej pomocy na dożywianie jest obligatoryjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że nie stanowi podstawy do wyłączenia członka organu okoliczność, iż brał on udział w wydaniu innej decyzji dotyczącej skarżącego, która została następnie uchylona. Ponadto organ podkreślił, że w przedmiocie wyłączenia z niniejszego postępowania K. A., E. C.-S., Z. C. i W. S., Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. postanowienie, w którym stwierdził, że nie zachodzą podstawy do wyłączenia ww. członków Kolegium na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził również, że wbrew przekonaniu skarżącego dowodem w sprawie mogą być również notatki służbowe pracowników socjalnych. Dowód taki podlega ocenie organów obu instancji zgodnie z art. 80 k.p.a. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i nie przekroczył przy tym granic uznania administracyjnego. Przekonanie skarżącego, jakoby pomoc przyznawana w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" miała charakter obligatoryjny, jest natomiast błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności, a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), dalej "ustawa o dożywianiu", a także – w świetle art. 7 tej ustawy – odpowiednio przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182), dalej "u.p.s.", dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 (to jest takim, które znajdują się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s.), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., to jest 542 zł – w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub 456 zł – w przypadku osoby w rodzinie. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący spełnia ustawowe wymogi do przyznania mu świadczenia na podstawie przepisów ustawy o dożywianiu. Z niewadliwych ustaleń organów administracji wynika bowiem, że dochód skarżącego, samodzielnie prowadzącego gospodarstwo domowe, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w lipcu 2012 r. wyniósł 799,18 zł brutto (691,25 zł netto), a tym samym nie przekroczył równowartości 150% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Rację mają natomiast organy wskazując, że decyzja o przyznaniu pomocy na dożywianie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma. Ponadto uznaniu organu administracji rozpatrującemu wniosek w przedmiocie przyznania wsparcia z pomocy społecznej pozostawione jest wynikające z art. 11 ust. 1 u.p.s. uprawnienie do pozbawienia świadczenia osoby, która dopuszcza się marnotrawienia środków finansowych. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Podkreślić jednak należy, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia go z obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanego art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl zaś art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wskazania w uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 136 k.p.a. obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego spoczywa również na organie II instancji. Wnikliwe wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy poprzedzone skrupulatnym zgromadzeniem materiału dowodowego, jak również rzetelne uzasadnienie decyzji jest nade wszystko istotne, gdy organ pomocy społecznej odmawia przyznania wnioskowanego świadczenia powołując się na dyspozycję art. 11 ust. 1 u.p.s. Taka sytuacja miała zaś miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem – jak wynika z treści decyzji organów obu instancji – powodem orzeczonej odmowy przyznania skarżącemu pomocy na dożywianie było uznanie, iż skarżący marnotrawi środki finansowe, przeznaczając je na zakup alkoholu. W ocenie Sądu, przekonanie organów o wystąpieniu w niniejszej sprawie przesłanki negatywnej określonej w art. 11 ust. 1 nie znajduje jednak dostatecznego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, co świadczy o tym, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna zapadły z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że twierdzenie organów o marnotrawieniu przez skarżącego środków finansowych zostało oparte na jednorazowej sytuacji, jaka miała miejsce w dniu 19 lipca 2012 r., kiedy to dwie pracownice socjalne Ośrodka Pomocy Społecznej w N. udały się wraz z funkcjonariuszem policji do miejsca zamieszkania Z. W. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pracownice te, na podstawie zachowania skarżącego, stwierdziły wówczas, że jest on w stanie nietrzeźwym. Okoliczność tę w ich ocenie potwierdzały ponadto znajdujące się w domu skarżącego puste opakowania po napojach alkoholowych. Jakkolwiek zachowanie Z. W. podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 19 lipca 2012 r. (opisane w protokole z tej czynności) rodzi podejrzenie, iż spożywał on tego dnia alkohol, to jednak podejrzenia tego nie sposób uznać za udowodnione. Wypada bowiem mieć na uwadze, że stan skarżącego nie został wówczas potwierdzony odpowiednim badaniem, a skoro Z. W. - jak wynika z akt sprawy – jest osobą cierpiącą na chorobę psychiczną, nie można z góry wykluczyć tego, że jego zachowanie, nawet jeśli nosi oznaki upojenia alkoholowego, może być spowodowane stanem jego zdrowia bądź zażyciem adekwatnych dla jego schorzenia lekarstw. Niemniej jednak nawet gdyby przyjąć za udowodnioną okoliczność, iż w dniu 19 lipca 2012 r. Z. W. był w stanie nietrzeźwym, to i tak – zdaniem Sądu – nie świadczy ona samoistnie o marnotrawieniu przez niego środków finansowych. Należy podkreślić, że organy nie podjęły choćby próby wykazania, iż spożywanie przez skarżącego alkoholu powtarza się, przez co nie można wykluczyć, że zdarzenie z dnia 19 lipca 2012 r. miało charakter całkowicie incydentalny. Ponadto organy w żaden sposób nie wykazały, że skarżący, spożywając w dniu 19 lipca 2012 r. alkohol, zakupił go za własne środki finansowe. W konsekwencji twierdzenie organów o tym, że skarżący marnotrawi posiadane środki, czy to własne, czy też pochodzące z pomocy społecznej, przeznaczając je na zakup alkoholu, nie ma wyraźnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się natomiast, że pozbawienie strony korzystającej od lat z pomocy społecznej (a taką osobą jest Z. W.), wyłącznie z powodu jednorazowego zdarzenia wymaga przekonującego materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 386/07, LEX nr 500906). Końcowo wypada wskazać, że całkowicie bezpodstawne są twierdzenia skarżącego dotyczące konieczności wyłączenia od rozpoznania niniejszej sprawy wskazanych w skardze członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz pracownic Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Podejmowanie czynności w innych sprawach z udziałem skarżącego nie stanowi bowiem przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji. Mając na uwadze przedstawione wyżej uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał skargę Z. W. za zasadną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, z zachowaniem zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przeprowadzi wnikliwe postępowanie dowodowe, celem wyjaśnienia wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku wątpliwości. Podejmując zaś kolejne rozstrzygnięcie organ będzie miał na uwadze, że zastosowanie dyspozycji art. 11 ust. 1 u.p.s. wymaga wykazania ponad wszelką wątpliwość, że skarżący marnotrawi środki finansowe. Założenie takie nie może natomiast opierać się jedynie na incydentalnym zdarzeniu, którego dokonana przez organ ocena nie została nadto poparta żadnymi dowodami.