II SA/Lu 1343/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie NSA Maciej Kierek (spr.), Jerzy Stelmasiak, Protokolant referent Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi B. L.-J. i J. L.-J. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...][...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego oddala skargę Rada Miasta podjęła w dniu 19 września 2003r. , na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) , art. 24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) , art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) uchwałę. odrzucającą w części zarzut złożony przez B. i J. J. dotyczący projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem zarzutu było przeznaczenie części ich działek o nr [...] i [...] pod drogi dojazdowe służące obsłudze obszarów mieszkaniowych MN, zlokalizowanych między ul. L. i Al. Z. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wyjaśniła, że w toku sporządzania projektu zmian planu miejscowego dokonano wszelkich czynności wymaganych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności Zarząd Miasta poinformował o przystąpieniu do sporządzania nowego planu przez publiczne ogłoszenie, wystąpił do właściwych organów i instytucji o odpowiednie uzgodnienia, zawiadomił właścicieli nieruchomości, w tym również skarżących, o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany planu oraz prognozy skutków wpływu jego ustaleń na środowisko przyrodnicze. Ustalenia zawarte w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakwestionowali B, i J, J,, w części dotyczącej ich działek o numerach [...] i [...], położonych przy ul. L. . Podnieśli oni, że nie zgadzają się na przeznaczenie ich działek, dotychczas wykorzystywanych rolniczo na budowę drogi ze względu na zakłócenie "spokoju, ciszy i swoistej intymności". Rada Miejska odnosząc się do tych zarzutów wyjaśniła, że w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej, Nr XXXI/220/97 z dnia 27 lutego 1997 r.; Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 10, poz. 79 z dnia 12 maja 1997 r.) wyżej określona działka przewidziana jest część obszaru mieszkaniowego 246 M-3. Zgodnie z powyższymi ustaleniami działki przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Intensywność zabudowy określono współczynnikiem równym 0,4 liczonym w granicach planu zagospodarowania działki. Zgodnie z § 20 ustaleń wymienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., wskaźnik intensywności zabudowy odnosi się do terenu netto (Tn), co oznacza sumę powierzchni zabudowy wszystkich budynków oraz powierzchni zieleni przydomowej, placyków gospodarczych, dojazdów, dojść i parkingów powierzchniowych bez wydzielonych działek usług publicznych. Zatem w omawianym obszarze nie przewidywano zachowania stanu faktycznego, tj. upraw rolnych, jako docelowego zagospodarowania terenu. Ustalenia wyłożonego publicznego wglądu projektu w tej kwestii stanowią ścisłą kontynuację ustaleń wcześniejszych określających sposób wykonywania prawa własności na omawianym terenie (art. 33 uożp). W wyłożonym do publicznego wglądu projekcie przedmiotowa nieruchomość zlokalizowania jest w "[...]" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z towarzyszącymi obiektami i urządzeniami ( w tym urządzeniami technicznymi) o intensywności zabudowy do 0,6 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki. Zgodnie z § 33 ust.3 oznacza to wskaźnik intensywności liczony netto. Część przedmiotowych działek przeznaczona została na wytrasowane drogi dojazdowe służące, obsłudze obszarów mieszkaniowych MN zlokalizowanych pomiędzy ul. L. i Al. Z., a więc drogi publiczne. Różnica w ustaleniach dla omawianego obszaru pomiędzy obowiązującym planem, a wyłożonym do publicznego wglądu projektem polega na wyraźnym określeniu w projekcie dla terenów MN układu komunikacyjnego, na który składa się system dróg dojazdowych, i teren których nie jest wliczany w powierzchnie brane pod uwagę przy wyliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. układ ten nie był wyodrębniony i wchodził w skład terenów zabudowy mieszkaniowej 246 M-3. W wyłożonym projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., w obszarze, między innymi, dotyczącym działek nr ewid. [...] i [...] skonkretyzowano przebiegi dróg publicznych, a tym samym - w odniesieniu do prawa własności w stosunku do nich, w częściach odpowiadających trasowanym traktom komunikacyjnym - wprowadzono ograniczenia. Na skutek złożonego zarzutu dokonano częściowej korekty przebiegu drogi, poprzez przesunięcie w kierunku północnym północnej drogi dojazdowej pomniejszając tym samym teren nieruchomości przewidziany pod takie przeznaczenie w projekcie wyłożonego do publicznego wglądu planu. W odniesieniu do pozostałego układu działanie takie nie jest możliwe z uwagi na konieczność stworzenia właściwego sposobu obsługi komunikacyjnej terenu przewidzianego jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Dokonane rozstrzygnięcia projektowe mają na celu racjonalne i zgodne z zasadami ładu przestrzennego i urbanistyki określenie warunków zagospodarowania w omawianym obszarze (art. 1 ust.2 pkt.1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 uozp). Uchwałę powyższą zaskarżyli do sądu administracyjnego B. i J. J., domagając się jej uchylenia. Skarżący podnieśli, że organy samorządowe nie uwzględniły, że ich działki (nr [...] i [...]) są zabudowane i zagospodarowanie. Zwrócili uwagę, że na stanowiących ich własność działkach od kilkunastu lat prowadzą działalność gospodarczą - usługowy warsztat mechaniki pojazdowej, parking strzeżony, myjnię samochodową i sprzedaż samochodów osobowych i dostawczych, która to działalność wymaga odpowiednio dużej przestrzeni. Projektowane przecięcie ich działki w 2/3 długości drogą publiczną w bardzo istotny sposób zmusi ich do ograniczenia działalności, a nawet częściowo do likwidacji niektórych usług. Zmniejszy to zdecydowanie rentowność prowadzonego przez skarżących przedsiębiorstwa usługowego, a co za tym idzie zmusi do zmniejszenia zatrudnienia. Na załączonych do skargi planach Urzędu Miejskiego zostały pominięte w całości, legalnie zbudowane na nieruchomościach stanowiących własność skarżących, wszystkie budynki i urządzenia wzniesione przez nich w ramach działalności gospodarczej - załączam oświadczenie skarżącej. Jak wynika z analizy przedmiotowej mapy, projekt zmian nie uwzględnia w ogóle istniejącego stanu zabudowy, który został wzniesiony w oparciu o prawomocne decyzje zezwalające na postawienie w konkretnych, projektowanych miejscach poszczególnych budynków. Plan zmian w zagospodarowaniu terenu powinien uwzględniać prawomocne decyzje, zezwalające na wzniesienie poszczególnych budowli na działkach skarżących, czego nie czyni. Tworzenie przez Urząd Miasta projektów zmian planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o zdezaktualizowane mapy czyni ten projekt wadliwym zarówno merytorycznie, jak i formalnie, gdyż niedopuszczalnym jest nieuwzględnienie w projektach istniejącego stanu zabudowy. Skarżący jako dowód załączyli do skargi aktualna mapę przedmiotowych nieruchomości, będącą w posiadaniu Starostwa Powiatowego. Ponadto stwierdził, że przedmiotowy projekt zmian planu zagospodarowania wprowadza kolizję w kilkunastu innych miejscach z istniejącym, legalnym stanem zabudowy przedmiotowego osiedla (ul. L. – Al.Z.). Projekt zabudowy tego terenu nie uwzględnia również pasa ochronnego, wykluczającego zabudowę mieszkalną w bezpośrednim sąsiedztwie krajowej drogi szybkiego ruchu E 19, trasa L. - B. Stoi to w ewidentnej sprzeczności z opinią i zdaniami podnoszonymi przez projektanta na posiedzeniu Rady, dotyczącymi konieczności zapewnienia spokoju przyszłym mieszkańcom osiedla. Istotnym dla sprawy jest także fakt, że proponowana przez skarżących zmiana projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże się z żadnymi utrudnieniami w funkcjonalności osiedla ani też z żadnymi kosztami dodatkowymi dla miasta. Przeciwnie pozwoli, zarówno skarżącym jak i miastu zaoszczędzić zbędnych, dużych kosztów związanych z likwidacją wzniesionych na przedmiotowym terenie budowli - art. 1 ustęp 2 pkt 5 ust. z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nieuwzględnienie proponowanych przez Radę Miasta w istocie nie zostało oparte na względach merytorycznych lecz czysto politycznych, co dobitnie wynika z protokołu z posiedzenia Rady skarżąca jest członkiem Rady (w załączeniu do skargi część protokołu z posiedzenia Rady dotycząca skarżących). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących wyjaśniła, że przedstawiony, jako rozwiązanie projektu planu układ komunikacyjny był na etapie projektowania przedmiotem rozważań autorów z uwzględnieniem rozwiązań wariantowych. Zaprezentowane w czasie wyłożenia do publicznego wglądu rozstrzygnięcie projektowe uznano za optymalne, w sposób prosty, klarowny i ekonomiczny organizujący obsługę komunikacyjną dużego obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej w projekcie planu symbolem MN. Układ ten wkomponowany został w system dróg o wyższych parametrach technicznych (KUL, KU G) dając możliwość właściwego rozprowadzania ruchu w kierunku relacji zewnętrznych. Przedmiotowy układ wybrano z uwagi na istniejący sposób parcelacji działek gruntu: długich i wąskich w układzie północ-południe. Narzuca on właśnie, jako optymalny, sposób obsługi komunikacyjnej drogami dojazdowymi w poprzek istniejących własności, z zastosowaniem dróg dojazdowych w relacji wschód zachód, w ilości niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania obszaru. Biorąc pod uwagę fakt, że w pasach drogowych prowadzone są systemy urządzeń infrastruktury technicznej, nie można było układu komunikacyjnego projektować jako układu przerywanego cięciami w miejscach pojedynczych działek. Dostosowywanie układu komunikacyjnego do wszystkich zaszłości wynikających z zagospodarowania terenu prowadziłoby w efekcie do wytworzenia skomplikowanego i nieekonomicznego systemu obsługi komunikacyjnej. Nie można było również uznać za prawidłową sytuacji przyjęcia tylko niektórych sposobów rozstrzygnięcia konfliktowych kwestii, jak chociażby osobliwej propozycji skarżących polegającej na "urwaniu" wytyczonych dróg dojazdowych na granicy ich działek, gdyż prowadziłoby to do naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Jak wynika z ustaleń dotychczas obowiązującego planu miejscowego, przedmiotowy teren stanowi obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyznaczonej w planie o charakterze ogólnym. Zmiany, jakie zaproponowane zostały w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie, polegają na wytyczeniu układu obsługi komunikacyjnej, który w dotychczasowym planie miejscowym nie był wyznaczony. Nie oznaczało to, że w jego granicach nie przewidywano obsługi komunikacyjnej, bowiem, jest ona immanentną częścią, urządzeniem towarzyszącym między innymi temu rodzajowi zabudowy. Wytyczenie układu dróg dojazdowych pozwala na jednoznaczne określenie sposobu obsługi komunikacyjnej tego terenu oraz racjonalizację przebiegu tych dróg, zarówno w interesie indywidualnych posiadaczy działek budowlanych, jak i z punktu widzenia interesu społecznego. Wynika to z dotychczasowej struktury i formy podziałów rolnych, których obszar w wyniku dokonanej zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stał się terenem budowlanym osiedla zabudowy jednorodzinnej. Rada Miejska zauważyła również, że program działalności gospodarczej, jaka przewidywana była w przedmiotowym obszarze w planie dotychczasowym, i utrzymana została w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie, jest funkcją dopuszczoną jedynie pod warunkiem, iż wzbogaca ona i uzupełnia podstawowe przeznaczenie obszaru. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Niektóre z rodzajów działalności prowadzonej przez skarżących na przedmiotowych działkach, mogą wprowadzać uciążliwości w obszarze o takim przeznaczeniu jak funkcja mieszkaniowa (hałas, emisja spalin). Plan dotychczasowy nie przewidywał i podobnie ma to miejsce w wyłożonym projekcie, dominacji funkcji usługowej nad funkcją mieszkaniową, a wykazany w skardze zakres działalności skarżących oraz ich publicznie składane deklaracje, wskazują na to, iż zamierzają oni dokonywać dalszej rozbudowy warsztatów samochodowych wraz z przyległymi do nich parkingami. W projekcie wyłożonym do publicznego wglądu nie wyznaczano terenu zabudowy mieszkaniowej, lecz określono sposób jego obsługi komunikacyjnej. Teren mieszkaniowy wyznaczony był ustaleniami dotychczas obowiązującego planu. Plan zakłada docelowy obraz przekształcenia obszaru objętego określonym przeznaczeniem, do którego dochodzić można realizacyjnie w miarę potrzeb zgłaszanych przez właścicieli. Plan nie zakłada scalenia gruntu i dokonania z urzędu nowych podziałów. Jest to więc równoznaczne z możliwością funkcjonowania istniejącego zagospodarowania, zgodnie z ustaleniami planu, jako kontynuacji, do czasu kiedy właściciele lub zobligowany przez nich samorząd lokalny podejmą działania zgodne z tymi ustaleniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 7 lipca1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwal, a zwłaszcza przestrzegania określonej w/w ustawą procedury planistycznej. Taki zakres kognicji sądu wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269). Materiał zgromadzony w aktach rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. dochowały wymogów określonych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zgodnie z art. 18 ust. 2 tej ustawy dokonano niezbędnych ogłoszeń i zawiadomień. Wystąpiono też do odpowiednich organów o opinie i uzgodnienia. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały przyznaje, że w wyniku wprowadzonych w projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., a dotyczących terenu obejmującego przedmiotowe nieruchomości skarżącego nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego. Jednak w świetle dyspozycji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie stanowi jedynie przesłankę, by środek prawny wniesiony przez osobę kwestionującą ustalenia zawarte w projekcie planu w ogóle można było uznać za zarzut i otwiera dopiero drogę do jego merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienie osoby wnoszącej zarzut i w zależności od tego zarzut może być uwzględniony albo odrzucony. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawniania osoby wnoszącej zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Rada gminy nie ma zaś takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Ta druga sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Według projektu planu należąca do skarżących nieruchomość w części została przeznaczona pod budowę drogi publicznej. Takie przeznaczenie terenu odpowiada kierunkom zagospodarowania obszaru określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., które jest dla organów gminy wiążące. Ponadto należy zauważyć, że skarga nie zarzuca naruszenia przez lokalizację kwestionowanej inwestycji drogi publicznej norm prawa materialnego (poza prawem własności, do czego jednak była uprawniona, gdyż nie narusza istoty tego prawa, co prawidłowo umotywowano w uzasadnieniu uchwały. Natomiast realizacja nowych inwestycji w tym terenie wymaga rozbudowy układu drogowego. Dlatego też należy stwierdzić, że mimo naruszenia chronionego prawem interesu skarżącego wynikającego z uprawnień właścicielskich, Rada Miejska nie miała obowiązku uwzględnienia zarzutu, działała bowiem w granicach przysługującego jej uznania, którego nie nadużyła. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a przez to skarga na nią podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).