II SA/Lu 135/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E.K.. i W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr SKO.[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz.174 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek W.D. i E.K. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]r., Nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania jako opuszczonych działek nr ew. [...] i [...] o łącznej pow. 2,96 ha, położonych we wsi K., zapisanych w rejestrze wymiarowym na spadkobierców W.G. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 kpa. Przedmiotowa decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]r. została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz.174 ze zm.) po ustaleniu, że w latach 1970-1971 gospodarstwo obejmujące działki obecnie oznaczone numerami [...] i [...] we wsi K. było opuszczone. Gospodarstwo to należało wcześniej do W.G., która zmarła w 1954r., a choć spadek po niej odziedziczyli mąż – H.G. oraz córki – E.K. i W.D., to jednak żadne z nich, ani ich małżonkowie czy dzieci w chwili wydania decyzji w dniu [...]r. nie zamieszkiwali w nim, lecz w L. Jednocześnie gospodarstwo to nie było w całości ani w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, współwłaściciela, użytkownika bądź dzierżawcę. Decyzja Prezydium Rady Narodowej została doręczona H.G. i stała się prawomocna w dniu [...]r. Stwierdzenie nabycia spadku po W.G. nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego w dniu [...]r., a po zmarłym w dniu 31 lipca 1981r. H.G. w dniu [...] Legitymujące się stwierdzeniem nabycia spadku E.K. i W.D. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej zarzucały pominięcie ich w postępowaniu przy wydawaniu tej decyzji jako stron oraz podniosły, że w aktach sprawy brak jest dowodu jej doręczenia H.G.. Poza tym ich zdaniem organ wadliwie ocenił dowody, bowiem zeznania Z.W. i K.P. dotyczących protokółu ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi K. oraz opisu i mapy z dnia 11 września 1971r. zaprzeczają, że przedmiotowe gospodarstwo było opuszczone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek stwierdziło, że nie ma podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...]r. W szczególności w świetle art. 156§1 kpa nie stanowi podstawy nieważności brak udziału strony w postępowaniu, natomiast okoliczność ta może być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 ust. 1 pkt 4 kpa). Nie ulega dla Kolegium wątpliwości, że spadkobiercy W.G. nie zamieszkiwali w miejscu położenia gospodarstwa rolnego, a skoro po wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa w dniu [...]r. nie występowali o stwierdzenie nabycia spadku (nastąpiło to dopiero w 2002r.), to świadczy o tym, że gospodarstwo było przez nich opuszczone. Również zeznania wskazanych przez skarżące świadków, tj. Z.W. i K.P. nie potwierdzają, że skarżące zajmowały się gospodarstwem w latach 1970-1971: wg zeznań K.P. grunty te od 1976r. były użytkowane przez PGR, a wg Z.W. spadkobiercy W.G. zajmowali się wprawdzie gospodarstwem, ale w latach 60 - tych. Żadna z tych świadków nie potrafiła jednak wyjaśnić, co działo się z gospodarstwem w dacie wydania decyzji o jego przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie potwierdza [...]r. było dzierżawione przez S.B.. Z akt sprawy wynika, że nie był on płatnikiem podatku od nieruchomości, w aktach nie ma również umowy dzierżawy, a jego córka – I.S. zeznała, że ojciec użytkował to gospodarstwo do 1965r. tj. do czasu, kiedy zamieszkiwali w K. również, że przedmiotowe gospodarstwo w dacie wydania decyzji w dniu li. Organ nie wykluczył, że przed scaleniem w 1969r. gruntów wsi K. przedmiotowe gospodarstwo obejmujące m.in. działki nr [...] i [...]były użytkowane przez różne osoby, natomiast nie ma wątpliwości, że w dacie wydania decyzji w dniu [...]r. działki te były opuszczone. W tej sytuacji nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu. Skargę do sądu administracyjnego wniosły E.K. i W.D. domagając się uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem skarżących, decyzja Kolegium została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, oparte na domysłach i przypuszczeniach chociażby w kwestii doręczenia decyzji H.G. Przeprowadzając analizę zeznań świadków organ eksponował te ich fragmenty, które były niekorzystne dla stron. Tymczasem w ocenie skarżących z zeznań K.P. i Z.W. wynika, że H.G. w latach 70-tych bywał w K. i prowadził gospodarstwo, a w pracach polowych pomagał mu S.B. Sam fakt braku umowy dzierżawy na piśmie czy niefigurowanie S. B. w dokumentacji jako płatnik podatku od nieruchomości nie może przesądzać o niekorzystnym rozstrzygnięciu dla skarżących. Skarżące podniosły również, że wbrew stanowisku Kolegium interesowały się gospodarstwem i korzystały ze swoich praw do niego, co ma potwierdzać ich odwołanie skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 grudnia 2004r., w którym szczegółowo przedstawiły historię gospodarstwa, w tym strukturę upraw i posiadany inwentarz. Z protokołu ustalenia stanu władania gruntem obejmującym czas od 15 sierpnia do 15 września 1963r. wynika, że spadkobiercy W.G. użytkowali przedmiotową działkę i okoliczność tę organ powinien był uwzględnić. Poza tym w ocenie skarżących Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wadliwie zastosowało przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961r. zmieniającą powołaną ustawę z dnia 13 lipca 1957r. (Dz.U. Nr 32, poz.161). Skarżące podniosły, że wymieniony przepis uprawniał organ do wydania decyzji o charakterze uznaniowym, a nie obligatoryjnym, dlatego pozbawiając stronę na rzecz Skarbu Państwa prawa własności gospodarstwa rolnego organ powinien był wykazać nie tylko, że było ono opuszczone, ale w uzasadnieniu powinien wyjaśnić, dlaczego skorzystał z tak drastycznego środka np. fakt, iż utrzymanie produkcji rolniczej w tym gospodarstwie było niezbędne ze względu na interes Państwa. Kwestionowana decyzja z dnia [...]r. do wskazanej kwestii się w ogóle nie odnosi, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa. Dodatkowo skarżące podniosły, że ich zdaniem właściwym do rozpoznania sprawy był Wojewoda a następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a zatem zaskarżona decyzja dotknięta jest także wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że niewątpliwie przedmiotowe działki w dacie ich przejmowania na rzecz Skarbu Państwa nie były we władaniu skarżących ani innych spadkobierców czy osób trzech i były opuszczone. Opuszczenie miało charakter trwały w związku z wykonywaniem przez skarżące pracy zawodowej w L. Kolegium nie zaprzeczyło, że skarżące powinny były być stronami tego postępowania i powinna była im być doręczona decyzja z dnia [...]r., ponieważ były one już wówczas pełnoletnie, ale jednocześnie wyjaśniło, że okoliczność ta w świetle art. 156 § 1 kpa nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. W ocenie Kolegium skarżące nie uprawiały, ani nie miały zamiaru uprawiać przedmiotowego gospodarstwa zaliczonego do V i VI klasy gleb, a podjęły czynności zmierzające do jego odzyskania dopiero wówczas, gdy grunt ze względu na położenie stał się atrakcyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1§1i2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skarżące wnosiły o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]r., Nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania jako opuszczonych działek nr ew. [...] i [...] o łącznej pow. 2,96 ha, położonych we wsi K., zapisanych w rejestrze wymiarowym należących do ich zmarłej matki – W.G.. W świetle art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi że: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W sprawie niniejszej nie zachodzi żadna z wymienionych w powołanym przepisie okoliczności. W szczególności wskazana przez skarżące decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...]r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązująca w dacie jej wydania ustawa z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957r., Nr 39, poz.174) w art. 2 ust.1 przewidywała, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959r., Nr 14, poz.78) - tj. nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie - jeżeli zostały opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń (...). Przejęcie w trybie powołanego przepisu obejmowało wyłącznie gospodarstwa opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz.198). Przepis ten nakazywał za gospodarstwo rolne opuszczone uważać gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę (ust. 1) Do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się jednak gospodarstwa, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu (ust.2). Zasadniczym sporem w niniejszej sprawie jest czy gospodarstwo rolne po zmarłej W.G. było opuszczone w 1971r., a zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez Prezydium Rady Narodowej przy wydaniu decyzji z dnia [...]. o przejęciu tego gospodarstwa na własność Państwa, a w konsekwencji na wadliwym zastosowaniu cytowanego przepisu art. 2 ustawy z 13 lipca 1957r. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że przedmiotowe gospodarstwo rolne było w dniu wydania decyzji opuszczone, dlatego zachodziły przesłanki jego przejęcia na własność Państwa, a zebrane w niniejszym postępowaniu dowody nie podważają słuszności dokonanych przez ten organ ustaleń faktycznych. Należy podkreślić, że organ badając decyzję pod kątem stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego, a więc o najwyższym stopniu naruszenia prawa nie może mieć żadnych wątpliwości, ze jest ona wadliwa i już na pierwszy rzut oka, bez konieczności głębszej analizy powinien być w stanie stwierdzić, że takie naruszenie - czy to przepisów prawa materialnego czy procesowego - miało miejsce. Zarówno komentatorzy jak i w orzecznictwo skłaniają się bowiem ku czystej formule kasacyjnej rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. (por. J. Borkowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6 wyd., Wydawnictwo C.H. Beck, B. Adamiak, J. Borkowski, s. 730). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje: przedstawione przez skarżących dowody w postaci zeznań świadków K.P. czy Z.W., a także innych świadków nie tylko nie przesądzają w sposób jednoznaczny, że gospodarstwo rolne było użytkowane, ale przeciwnie - dają uzasadnione podstawy do uznania, że w 1971 r. było ono opuszczone przez ich właścicieli. Z tych samych względów nie ma również podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z powodu przekroczenia granic przysługującego organowi uznania. Sąd podziela w pełni stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 5 lipca 1996r., III ARN 19/96 (OSN 1997r., Nr 4, poz.44), iż "w przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania". Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu przez organ decyzji z dnia [...] r. jawnego wyjścia poza granice przysługującego mu uznania, a zarzuty skargi w tym zakresie nie są sprecyzowane. W świetle powyższego nie ma zatem podstaw do zastosowania nadzwyczajnego środka wzruszenia ostatecznych decyzji organów administracji publicznej i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej . Natomiast inną kwestią pozostaje nie doręczenie tej decyzji już pełnoletnim w dacie jej wydania skarżącym. Brak udziału strony w postępowaniu nie może być jednak podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, ale stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i do którego mają prawo skarżące. Z powyższych względów Sąd uznając, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego są prawidłowe oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).