II SA/Lu 1367/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie NSA Maciej Kierek, Jerzy Stelmasiak, Protokolant ref. Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Firmy "A" na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie protestów do zmiany planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz Firmy "A" 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 30 maja 2003 r. Drukarnia [...] D.K. i J.K. Spółka Jawna z siedzibą w L., ul. N. wniosła zarzut do projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L., ponieważ projekt zakłada przeprowadzenie drogi przez teren działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], znajdującej się w ich użytkowaniu wieczystym, co spowoduje przesunięcie linii zabudowy i uniemożliwi rozwój firmy. Rada Miejska podjęła w dniu [...] września 2003 r. r. uchwałę ([...]) w sprawie odrzucenia wniesionego w dniu 30 maja 2003 r. przez Drukarnię [...] D.K. i J.K. Spółka Jawna z siedzibą w L., ul. N. protestu do projektu zmiany miejscowego planu, powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., nr 142. poz. 1591 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). W uzasadnieniu Rada wskazała na elementy procedury planistycznej zastosowanej w toku projektowanych zmian oraz na fakt, iż projekt zmian utrzymuje przeznaczenie terenu, przeznaczając rezerwacje terenowe pod istniejące i projektowane drogi, w tym dla ul. N., obniżając przy tym klasę drogi, co z kolei prowadzi do zmiany minimalnej odległości linii zabudowy liczonej od krawędzi jezdni. Rada wskazał także na treść art. 2 ust. 1 i art. 4 oraz na art. 10 ust. 1 pkt 3 i na art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Drukarnia [...] D.K. i J.K. Spółka Jawna z siedzibą w L., ul. N. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie wskazuje na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie uwzględnienie walorów ekonomicznych terenu oraz prawa własności, z czym wiąże się nie stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa (brak odniesienia się w uzasadnieniu do kwestii faktycznych oraz brak pouczenia o możliwości wniesienia środków zaskarżenia). Wskazują także na ograniczenie ich prawa użytkowania wieczystego oraz utrudnienie działalności gospodarczej, z czym wiązać się może redukcja zatrudnienia. Organ nie rozważył ponadto zagadnień merytorycznych podniesionych w ich zarzucie, nie wskazując także na odpowiednią argumentację w tym zakresie w uzasadnieniu. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, wskazując na brak zmian uprawnień właścicielskich w projekcie planu jak też zmian w przebiegu linii rozgraniczających tereny dróg. W związku z tym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co spowodowało potraktowanie ich zarzutu jako protestu, na odrzucenie którego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego względu nie doszło także do naruszenia art. 107 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Argumenty skargi odnoszą się do trzech zagadnień, różnie usytuowanych względem kompetencji sądu administracyjnego co do kontroli zgodności podjętej uchwały z prawem. Pierwszy z nich dotyczy potraktowania pisma zatytułowanego zarzut jako protest i odrzucenie go w charakterze protestu, co rzutuje na ocenę ewentualnego naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego), drugi – naruszenia w uchwale art. 107 § 1 kpa, natomiast trzeci – nieuwzględnienia w projekcie planu walorów ekonomicznych terenu. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) rozróżnia, na etapie procedury planistycznej określonym w jej art. 18 ust. 2 jako wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dwie formy domagania się przez zainteresowanych uwzględnienia ich żądań, kwestionujących ustalenia przyjęte w projekcie. W art. 23 ustawy przewidziana jest możliwość wniesienia protestu, natomiast w art. 24 ustawy – możliwość wniesienia zarzutu. Zarówno protest jak i zarzut wnoszony jest na piśmie w terminie 14 dni od wyłożenia projektu do publicznego wglądu. W przypadku obu środków o ich uwzględnieniu lub odrzuceniu decyduje rada gminy w drodze uchwały. Wniesienie zarzutu powoduje powstanie dodatkowych obowiązków rady gminy oraz uprawnień wnoszącego zarzut. I tak uchwała rady gminy o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3) oraz musi zostać doręczona wnoszącemu zarzut (ust. 4). Wnoszący zarzut może zaskarżyć uchwałę wydaną w tym trybie do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4). Powstania tych obowiązków rady i uprawnień wnoszącego nie da się wywieść na gruncie art. 23 ustawy, tzn. w przypadku wniesienia protestu. Różne konsekwencje wniesienia obu środków, przewidziane w przepisach ustawy, wiążą się z różnymi przesłankami uprawniającymi do samego wniesienia danego środka. Art. 23 ustawy określa uprawnienie do wniesienia protestu jako prawo każdego, kto "kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 23 ust. 1), natomiast art. 24 określa uprawnienie do wniesienia zarzutu jako prawo podmiotu, "którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 24 ust. 1). Wiązanie różnych skutków wniesienia każdego z powyższych środków oraz różne rozwiązania proceduralne wiążące się z ich wniesieniem powodują, że decydujące znaczenie ma kwalifikacja danego środka jako bądź protestu bądź zarzutu. Na gruncie ustalonego orzecznictwa o rodzaju środka nie decyduje jego nazwa (tytuł), wskazany przez wnoszącego czy też powołanie się na przepis art. 24 ust. 4 ustawy (np. wyr. NSA z dn. 20.05.1999 r., IV S.A. 823/99, "Lex" 48213). Oznacza to, że decydujące znaczenie ma kwalifikacja przyjęta przez radę gminy rozpatrującą ów środek, przy czym sama kwalifikacja rady gminy podlega kontroli sądu administracyjnego, orzekającego o dopuszczalności skargi. Rada gminy powinna zatem badać, czy naruszony został interes prawny lub uprawnienie wnoszącego dane pismo. Interes prawny winien być rozumiany jako realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi on ponadto wynikać z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyr. NSA z dn. 25.04.2002 r., IV S.A. 2238/01, "Monitor Prawniczy" 12/2002, s. 532). Brak takiej kwalifikacji interesu w konkretnym przypadku uzasadnia przyjęcie, iż wniesienie pisma wiąże się z argumentem naruszenia jedynie interesu faktycznego i pozwala na zakwalifikowanie samego środka jako protest. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi nie ulega wątpliwości, iż skarżący jest użytkownikiem wieczystym działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych . Co do istoty zatem korzysta z tych samych instrumentów ochrony prawnej, jakie przysługują właścicielowi. Prawo własności nie podlega ochronie o charakterze absolutnym. Na gruncie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisami określającymi sposób wykonywania prawa własności, a więc także zakres możliwych ograniczeń są przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza jej art. 33 (ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości). Należało zatem rozważyć pismo skarżących z punktu widzenia interesu prawnego i w wyniku tego, uznać go za zarzut. Uchwała oddalająca zarzut na gruncie art. 24 ust. 3 powinna mieć uzasadnienie faktyczne i prawnej odpowiadające wymaganiom art. 107 kpa. Brak takiego uzasadnienia może być powodem stwierdzenia jej nieważności (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2000 r., ONSA 2001, poz. 147). Rada Gminy nie odniosła się w uzasadnieniu do jakiegokolwiek argumentu, wskazującego na rozważanie przez nią kwestii interesu prawnego skarżących. Wskazane wyżej rozumienie interesu prawnego, jako wynikającego z określonego przepisu prawa materialnego należy w sprawie niniejszej powiązać ze sposobem korzystania z własnej nieruchomości. W takiej bowiem sytuacji może mieć miejsce takie ograniczenie sposobu korzystania z własnej (użytkowanej wieczyście) nieruchomości, że narusza ono istotę prawa własności, wskazaną w art. 64 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności, a za nim także prawa użytkowania wieczystego, poprzez projektowane zmiany w planie miejscowym, wiąże się z interesem prawnym skarżących jako użytkowników wieczystych, niezależnie od tego, w jakim zakresie projektowane zmiany w projekcie planu wprowadzają modyfikacje do planu obowiązującego. W uzasadnieniu uchwały znaleźć można bowiem odniesienia do dokonanych korekt, chociażby co do klasy ulic czy też zmiany minimalnej odległości linii zabudowy liczonej od krawędzi jezdni. Uzasadniało to konieczność potraktowania pisma skarżących z dnia 30 maja 2003 r. jako zarzutu a nie jako protestu i w tym kontekście należało zbadać, czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy. Należało także dać wyraz temu badaniu w uzasadnieniu uchwały i w konsekwencji pouczyć o możliwości kontroli tego badania przez sąd administracyjny. Potraktowanie pisma jako protest wykluczyło obecność powyższych elementów w argumentacji Rady. Zgodnie z wcześniejszymi wywodami oceny prawnej sądu, o kwalifikacji pisma jako zarzutu bądź jako protestu decyduje Rada, ale ocena ta podlega następnie ocenie sądu administracyjnego. Przekonanie sądu co do kwalifikacji pisma jako zarzutu implikuje rozważenie kwestii ewentualnego braku w uchwale tych składników, które są wymagane od uchwały odrzucającej zarzut. W tym kontekście badaniu poddane zostać powinny zarówno kwestia należytego uzasadnienia w świetle art. 107 § 1 kpa oraz pouczenia o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Decydujące znaczenie ma tu treść art. 18 ust. 2 pkt 10, który nakłada obowiązek doręczenia wyciągu uchwały rady gminy o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Potraktowanie przez sąd pisma skarżących jako zarzutu wskazuje na taką ocenę braku pouczenia o złożeniu skargi, która polega na naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy. To zaś, na gruncie art. 27 ust. 1 ustawy powoduje, że należy wobec takiej uchwały orzec nieważność. W związku z powyższym nie jest istotne dla sprawy rozpatrywanie argumentu merytorycznego, związanego z treścią przyjętego rozwiązania planistycznego, wskazującego na nie uwzględnienie w projekcie planu walorów ekonomicznych terenu. Rada Miejska powinna zatem rozpatrzyć zarzut skarżących z dnia 30 maja 2003 r. jako zarzut, określić rodzaj ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) oraz rozważyć na ile postanowienia projektu planu czynią zadość uwzględnieniu walorów ekonomicznych terenu. W świetle argumentów powyższych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, będąc na podstawie kompetencji określonej w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), upoważnionym do badania zgodności zaskarżonych uchwał z prawem, biorąc pod uwagę wskazane istotne wady uzasadnienia uchwały oraz brak rozważenia kwestii interesu prawnego skarżących, z czym wiąże się błędne zakwalifikowanie zarzutu jako protestu, w wyniku kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej odrzucającej zarzut skarżących potraktowany jako protest, na podstawie art. 147 § 1 powyższej ustawy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.