II SA/Lu 1368/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie NSA Maciej Kierek, Jerzy Stelmasiak, Protokolant ref. Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. C., A. C., M. C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie protestów do zmiany planu miejscowego oddala skargę W dniu 4 czerwca 2003 r. wpłynął do Burmistrza Miasta protest zbiorowy, podpisany przez 12 zainteresowanych, wśród których znajdowali się także A., A. i M.C., treścią którego było brak zgody na rozwiązania przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego terenu przyległego do A.Z. W dniu 5 czerwca 2004 r., A., A. i M. C. złożyli pismo podpisane już wyłącznie przez nich, treścią którego był brak ich zgody na projektowane zagospodarowanie ich działek nr [...], [...] i [...]. Natomiast w dniu 9 czerwca 2004 r. skarżący złożyli ponownie zarzut już bardziej skonkretyzowany, wskazujący na naruszenie ich interesu prawnego poprzez zaprojektowania przebiegu ulic w ten sposób, że przecinają one ich działki, wskazane wyżej, zlokalizowane przy ul. A.Z. Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2003 r., powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., nr 142. poz. 1591 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) odrzuciła protest zbiorowy wniesiony w dniu 4 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu Rada wskazała na elementy procedury planistycznej zastosowanej w toku projektowanych zmian oraz na fakt, iż projekt zmian w planie miejscowym utrzymuje przeznaczenie terenu na zabudowę jednorodzinną, w związku z czym nie następuje zasadnicza zmiana w stosunku do planu obowiązującego dotychczas, a różnica polega na wyraźnym określeniu w projekcie układu komunikacyjnego. Rada wskazała także na treść art. 2 ust. 1 i art. 4 oraz na art. 10 ust. 1 pkt 3 i na art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. A., A. i M.C. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie, wnoszą o uchylenie powyższej uchwały ([...]) oraz o uchylenie uchwały nr [...], podjętej przez Radę Miasta w dniu [...] września 2003 r. w przedmiocie odrzucenia wspomnianych wyżej zarzutów, wniesionych w dniach 5 oraz 9 czerwca 2003 r., już po wniesieniu protestu zbiorowego z dnia 4 czerwca 2004 r. Argumenty skargi dotyczą obu uchwał i akcentują związek merytoryczny między nimi, bowiem zarówno protest jak i zarzut dotyczą projektu drogi dojazdowej. Treść skargi oscyluje wokół braku zasadności przebiegu drogi, kłócącego się z istniejącą legalną zabudową terenu i przecinającą rozdzielnię elektryczną. Zarzucają oparcie treści uchwały na nieaktualnych planach. Skarżący wskazują także na inny, bardziej racjonalny ich zdaniem, przebieg drogi, odwołując się do konieczności merytorycznego a nie politycznego uzasadnienia przebiegu drogi. Jest to ich zdaniem sprzeczne zarówno z przepisami prawa jak też z zasadami współżycia społecznego. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, wskazując, iż w piśmie z dnia 4 czerwca 2004 r. skarżący nie określili swojego interesu prawnego, jaki został naruszony a z brzmienia pisma wynikało, że był to protest. Rada odniosła się także do argumentów merytorycznych, wskazując na fakt wydzielenia działki [...] pod drogę z działki nr [...], wydzielonej uprzednio w drodze podziału, na fakt nie przeprowadzania żadnej dodatkowej drogi, na inny stopień szczegółowości rysunku, powodujący wrażenie innych odległości. Rada wskazała także na możliwość zmiany linii rozgraniczających w celu dostosowania go do aktualnego stanu własności. Odnośnie do powiązania treści projektu ze względami politycznymi, wskazano, iż powołanie się na środki z funduszu Phare nie dotyczyło zmian w planie, lecz infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Ocenę prawną zaskarżonej uchwały należy powiązać z oceną prawną uchwały Rady Miasta z dnia [...] września 2003 r., nr [...], której przedmiotem było odrzucenie zarzutów. Ocena prawna uchwały [...] wyrażona została w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2004 r. (II SA/Lu 1369/03), oddalającego skargę. Powyższy wyrok zapadł po szczegółowej analizie argumentów merytorycznych skargi dotyczących zasadności przebiegu drogi, ingerencji jej projektowanego przebiegu w istniejącą zabudowę czy też propozycji przebiegu drogi, wskazanego przez skarżących. Treść tego wyroku jest ściśle powiązana z wyrokiem w sprawie spowodowanej wniesieniem niniejszej skargi na uchwałę odrzucającą protest. Zanim przedstawiona zostanie argumentacja związana z prawną kwalifikacją zaskarżonej uchwały, niezbędne są pewne ustalenia interpretacyjne o charakterze ogólnym. 2. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) rozróżnia, na etapie procedury planistycznej określonym w jej art. 18 ust. 2 jako wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dwie formy domagania się przez zainteresowanych uwzględnienia ich żądań, kwestionujących ustalenia przyjęte w projekcie. W art. 23 ustawy przewidziana jest możliwość wniesienia protestu, natomiast w art. 24 ustawy – możliwość wniesienia zarzutu. Zarówno protest jak i zarzut wnoszony jest na piśmie w terminie 14 dni od wyłożenia projektu do publicznego wglądu. W przypadku obu środków o ich uwzględnieniu lub odrzuceniu decyduje rada gminy w drodze uchwały. Wniesienie zarzutu powoduje powstanie dodatkowych obowiązków rady gminy oraz uprawnień wnoszącego zarzut. I tak uchwała rady gminy o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3) oraz musi zostać doręczona wnoszącemu zarzut (ust. 4). Wnoszący zarzut może zaskarżyć uchwałę wydaną w tym trybie do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4). Powstania tych obowiązków rady i uprawnień wnoszącego nie da się stwierdzić na gruncie art. 23 ustawy, tzn. w przypadku wniesienia protestu. Różne konsekwencje wniesienia obu środków, przewidziane w przepisach ustawy, wiążą się z różnymi przesłankami uprawniającymi do samego wniesienia danego środka. Art. 23 ustawy określa uprawnienie do wniesienia protestu jako prawo każdego, kto "kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 23 ust. 1), natomiast art. 24 określa uprawnienie do wniesienia zarzutu jako prawo podmiotu, "którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 24 ust. 1). Wiązanie różnych skutków wniesienia każdego z powyższych środków oraz różne rozwiązania proceduralne wiążące się z ich wniesieniem powodują, że decydujące znaczenie ma kwalifikacja danego środka jako bądź protestu bądź zarzutu. Na gruncie ustalonego orzecznictwa o rodzaju środka nie decyduje jego nazwa (tytuł), wskazany przez wnoszącego czy też powołanie się na przepis art. 24 ust. 4 ustawy (np. wyr. NSA z dn. 20.05.1999 r., IV S.A. 823/99, "Lex" 48213). Oznacza to, że decydujące znaczenie ma kwalifikacja przyjęta przez radę gminy rozpatrującą ów środek, przy czym sama kwalifikacja rady gminy podlega kontroli sądu administracyjnego, orzekającego o dopuszczalności skargi 3. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi nie ulega wątpliwości, iż pismo, podpisane przez 12 osób miało nazwę protest. Odnosiło się także do ogólnej argumentacji, związanej z brakiem wyrażonej zgody na określone rozwiązanie planistyczne ("My niżej podpisani wnosimy protest od rozwiązań przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego obszaru przyległego do ul. A.Z."). Na gruncie argumentacji Sądu podniesionej wyżej, taka forma pisma nie zwalniała jednak Rady Miejskiej z obowiązku zbadania różnej sytuacji różnych osób podpisanych pod powyższym protestem. Wprawdzie nie znalazły się w powyższym piśmie żadne argumenty dotyczące naruszenia interesu prawnego tych osób, niemniej także ten fakt nie przesądzał bezpośrednio o możliwości przejścia przez Burmistrza oraz Radę do porządku nad kwestią ewentualnego naruszenia tego interesu. Organy zatem nie rozróżniły sytuacji prawnej poszczególnych osób składających protest. W szczególności nie dostrzegły, iż A., A. i M. C. są właścicielami działek, których lokalizacja (przy ul. A.Z., co zostało zaznaczone także w proteście) jest bezpośrednio powiązana z przebiegiem planowanej drogi. To ostatnie okazało się wprawdzie dopiero w ramach wniesionego kilka dni później zarzutu, ale nie zostało należycie powiązane przez Radę (uchwały zostały podjęte tego samego dnia, lecz w odpowiednim oddaleniu czasowym, na co wskazuje odrębna numeracja obu uchwał). Należało zatem oddzielić sytuację prawną skarżących od innych osób podpisanych pod protestem i potraktować ten fragment zbiorowego protestu jako zarzut, rozpatrując go pod kątem naruszenia interesu prawnego na gruncie art. 24 ustawy. W tym kontekście uchwała jest wadliwa. Jak wskazano wyżej, ocena prawna powyższej uchwały powinna zostać powiązana z oceną prawną uchwały nr [...] (w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie, skarga na uchwałę [...] została wyłączona do odrębnego postępowania). Treścią tej uchwały było odrzucenie zarzutu wniesionego przez skarżących, już bardziej skonkretyzowanego, co do możliwości naruszenia ich interesu prawnego przez projektowane rozwiązania planistyczne. Zarzut skarżących, został zatem rozpatrzony przez Radę Miasta. Podniesiony został następnie w skardze do sądu administracyjnego na obie uchwały. Uchwała odrzucająca zarzuty została poddana szczegółowej ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (II SA/Lu 1369/03) i w jej wyniku skargę oddalono. Powstała zatem sytuacja prawna, w której mimo stwierdzenia nieprawidłowości przy ustaleniu istoty fragmentu protestu zbiorowego jako protestu a nie zarzutu, należało także oddalić skargę na uchwałę odrzucającą protest. Stwierdzenie bowiem nieważności uchwały odrzucającej protest skutkowałoby ponownym rozpatrzeniem pisma z dnia 4 czerwca 2003 r. (protest zbiorowy) w zakresie zarzutów skarżących, które mimo, że w wyżej wskazanym piśmie nie zostały skonkretyzowane, w istocie dotyczyły tych argumentów, które następnie zostały podniesione w zarzutach (zwłaszcza tym z dnia 9 czerwca 2004 r.). Te zaś zostały już rozpatrzone w uchwale [...], w związku z czym ponowne ich rozpatrywanie prowadziłoby do spełnienia przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 kpa (sprawa już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) . Z kolei ewentualne odrzucenie skargi nie byłoby trafne o tyle, że skarżący, jako uczestnicy owego protestu zbiorowego mieli interes prawny, którego naruszenie w ramach procedury planistycznej należało zbadać jako element zarzutu. To w konsekwencji prowadzi do uznania ich prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w związku z czym niezasadne byłoby także odrzucenie skargi. Decydujące znaczenie dla oceny prawnej sądu, dotyczącej zaskarżonej uchwały ma zatem oddalenie wyrokiem WSA w Lublinie (II SA/Lu 1369/03) skargi na uchwałę odrzucającą zarzut, rozpatrującą te same argumenty skarżących, które pojawiły się, chociaż nie zostały wyrażone expressis verbis, w proteście zbiorowym w zakresie, w jakim ten protest podpisali skarżący, będący właścicielami działek, leżących w bezpośrednim sąsiedztwie lub na trasie projektowanej drogi. Zarzuty te zostały już rozpatrzone i nie mogą być rozpatrywane ponownie. 4. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, będąc na podstawie kompetencji określonej w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), upoważnionym do badania zgodności zaskarżonych uchwał z prawem, w wyniku kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej odrzucającej zarzut skarżących, na podstawie art. 151 powyższej ustawy skargę oddala.