II SA/Lu 1370/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant st.ref. Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. N. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie : wygaśnięcia mandatu radnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Wojewoda zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) oraz art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy R. N. w okręgu wyborczym nr 1, obwodzie nr 4 utworzonym dla wyboru Rady Gminy na skutek prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że R. N., wybrany podczas wyborów samorządowych na radnego Gminy prowadzi gabinet stomatologiczny na podstawie umów najmu lokalu oraz sprzętu biurowego i medycznego z dnia 1 marca 1999 r. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ponadto w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 1 stycznia 2003 r.) radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych w dniu [...] października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, obowiązany jest wykonać ten obowiązek w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do dnia 31 marca 2003 r. W przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 1 cytowanej ustawy, organ stanowiący samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1 ustawy. Radny R. N. przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził gabinet stomatologiczny z wykorzystaniem mienia Gminy i był obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej do dnia 31 marca 2003 r. Rada Gminy nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wynikającego z art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W związku z tym, zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwano organ stanowiący Gminy do podjęcia uchwały w terminie 30 dni. Ponieważ Rada Gminy nie zastosowała się do wezwania, zgodnie z art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zaszła konieczność wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego R. N. w okręgu wyborczym nr 1, obwodzie nr 4 utworzonym dla wyboru Rady Gminy. Na powyższe zarządzenie Wojewody R. N. wniósł w dniu [...] listopada 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie i podnosząc, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego należy się posłużyć definicją zawartą w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz ustawy o zawodzie lekarza (Dz. U. z 2001 r. Nr 89, poz. 969), zgodnie z którym lekarz prowadzący indywidualną praktykę lekarską nie jest przedsiębiorcą. Wobec tego skarżący uważa, że prowadzona przez niego indywidualna praktyka lekarska nie jest działalnością gospodarczą i nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym używa pojęć w innych znaczeniach niż ustawa Prawo o działalności gospodarczej. Art. 24f ustawy o samorządzie gminnym nie można interpretować rozszerzająco. Zawód lekarza jest zaliczany do wolnego zawodu, a wykonywanie wolnego zawodu nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa, a tylko na potrzeby prawa podatkowego zostało zrównane z działalnością gospodarczą. Skarżący nadmienił, że jego działalność została wykreślona z rejestru działalności gospodarczej Urzędu Gminy w 2001 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zarządzeniu zastępczym i nie podzielając argumentów podniesionych w skardze. Organ uważa, że regulacja art. 50c ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 204 ze zm.) nie wyłącza stosowania wobec R. N. zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podniósł, że art. 50c nie jest jedynym przepisem stanowiącym, iż osoby wykonujące konkretny zawód nie są przedsiębiorcami. W przepisach za przedsiębiorców nie są uważani również: świadczący pomoc prawną, świadczący pomoc w zakresie własności przemysłowej, notariusze. Organ uważa, że ustawodawca nie mógłby różnicować zakazów obowiązujących radnych ze względu na wykonywane zawody. Podstawą ustanowienia zakazu korzystania przez radnych z majątku gminnego jest przecież obawa, iż radny może mieć wpływ na warunki, na jakich z tego mienia korzysta. Analiza odrębnie zdefiniowanych w ustawie Prawo działalności gospodarczej "działalności gospodarczej" i "przedsiębiorcy" prowadzi do wniosku, że nie każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą jest przedsiębiorcą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje m.in. badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane przez Wojewodę w trybie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stanowi ono rozstrzygnięcie organu nadzorczego, wojewody, dotyczące gminy, podejmowane w sytuacji, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie podejmie stosownej uchwały dotyczącej m.in. wygaśnięcia mandatu radnego, mimo takiego obowiązku wypływającego z ustawy i w razie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez wojewodę terminu do podjęcia takiej uchwały (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 27). Zarządzenie to jest zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie odpowiedniego stosowania art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty nadzoru dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie do art. 98 ust. 4 powołanej wyżej ustawy do postępowania w sprawach zaskarżenia aktów nadzoru stosuje się przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest badane pod względem zgodności z prawem, przy czym rozpatrując skargę sąd administracyjny zajmuje się oceną legalności nadzorczej ingerencji w uchwałodawczą działalność gminy. Jednakże przed poddaniem ocenie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, w przedmiotowej sprawie zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia kwestią jest ocena dopuszczalności wniesienia skargi przez skarżącego – radnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Wojewodę stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA 3555/03). Oceniając dopuszczalność zaskarżenia aktu nadzorczego do sądu administracyjnego przez radnego, stwierdzić należy, że w świetle kategorycznej dyspozycji art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 mógł wnieść skutecznie inny podmiot niż gmina albo związek międzygminny. Oznacza to, iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego na skutek wniesienia tej skargi jest, jako skarżący, gmina (związek międzygminny), której organ wydał uchwałę lub zarządzenie. Na rzecz gminy więc następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sprawy z jej skargi (P. Chmielnicki [red.], Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwa Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 571). Powyższe potwierdza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1994 r. (sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995/2/73), w którym stwierdzono, że art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez radnego i (lub) jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek komunalny. Radnemu takie uprawnienie nie przysługuje. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 maja 1992 r. (sygn. akt SA/Wr 529/92, ONSA 1992/2/47), w którym przyjęto, że art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek komunalny nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to narusza interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu. Tak samo orzeczono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1992 r. (sygn. akt SA/Wr 22/92, ONSA 1993/1/15). Mając na uwadze powyższe Sąd nie badał zasadności skargi radnego. W sytuacji gdy wniesienie skargi jest niedopuszczalne, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, sąd administracyjny odrzuca skargę. Z tych względów działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), postanowiono jak w sentencji.