II SA/Lu 138/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. W. kwotę 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania. Wojewoda L. decyzją z dnia 4 stycznia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. D. od decyzji Starosty S. z dnia 29 września 2009 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. P.-R. K. P. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w postaci zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do lokalu usługowego znajdującego się w podpiwniczeniu budynku wielorodzinnego na działkach o numerach [...]87/7 i [...]87/12 przy ulicy N. w S. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji K. D. wskazał na błędne określenie w zatwierdzonym projekcie miejsca inwestycji. Roboty budowlane będą prowadzone w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. N. 14, a nie przy ul. N. 12. Ponadto rozwiązanie projektowe nie jest zgodne z przepisami BHP, gdyż wydłużenie schodów prowadzących do lokalu znajdującego się w podpiwniczeniu budynku, w kierunku wejścia do budynku, spowoduje zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców budynku. Projektowane zadaszenie będzie przesłaniało okno w lokalu odwołującego się. K. D. wskazał także, że decyzja została mu doręczona niezgodnie z art. 39 k.p.a., bowiem doręczył ją inwestor P. W. w dniu 30 listopada 2009 r. Na decyzji dopisano jako datę odbioru decyzji 10 listopada 2009 r., co nie mogło mieć miejsca, ponieważ w tym dniu przebywał poza S. Odnosząc się do odwołania inwestor P. W. w oświadczeniu z dnia 15 grudnia 2009 r. wyjaśnił, że wskazanie w projekcie numeru budynku 12 zamiast 14 było zwykłą pomyłką. W ocenie inwestora przesłonięcie zadaszeniem okna w lokalu K. D. nie będzie miało wpływu na oświetlenie tego lokalu, gdyż okno i tak jest zastawione regałami z towarem, a lokal posiada dwa dodatkowe okna oraz oświetlenie sztuczne. Przebudowane schody do lokalu w podpiwniczeniu nie będą stwarzały zagrożenia dla mieszkańców budynku. Według P. W. odebranie przez niego decyzji w mieszkaniu K. D. spełniało przesłanki doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 k.p.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestycja uzyskała wcześniej akceptację właścicieli nieruchomości przy ul. N. 14, w tym również K. D. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa. Doręczenie tej decyzji K. D. nastąpiło z naruszeniem art. 39 k.p.a., albowiem P. W. nie był upoważniony przez Starostę S. do doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę K. D. Ponieważ K. D. decyzję otrzymał w dniu 30 listopada 2009 r., to jego odwołanie od tej decyzji doręczone organowi pierwszej instancji w dniu 7 grudnia 2009 r. należało uznać za wniesione w ustawowym terminie. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa materialnego i formalnego. Wniosek inwestora z dnia 22 kwietnia 2004 r. o pozwolenie na budowę dotyczył również inwestycji nazwanej "naprawą schodów", która w rzeczywistości polega na wykonaniu nowych schodów o większej ilości niższych stopni, zajmujących większą powierzchnię. Roboty takie, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie należą do niewymagających pozwolenia na budowę. Do braków formalnych należy w tej sytuacji brak projektu budowlanego schodów oraz nieprzedstawienie na planie sytuacyjnym szczegółowego usytuowania schodów. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie zostało wszczęte, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomieniem stron, a organ pierwszej instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału, naruszając art. 10 k.p.a. Zastrzeżenia budzi również dołączone do wniosku oświadczenie inwestora P. W. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dołączone do oświadczenia pismo Starosty S. z dnia 27 kwietnia 2009 r. nr [...] nie daje prawa do wykonania na terenie działki nr ewid. [...]87/12, będącej własnością Skarbu Państwa, nowych schodów, a tym bardziej zadaszenia. Fakt, że K. D. zgodził się na tę inwestycję nie oznacza, iż zgodził się na rozwiązanie projektowe schodów (co prawda nie objętym pozwoleniem) i na rozwiązanie zadaszenia. Nie przewidywał on bowiem, że zaprojektowane zadaszenie spowoduje całkowite przesłonięcie okna w jego lokalu. Projektant nie sprawdził, czy nie zostaną naruszone warunki określone w § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, projektując zadaszenie pozbawiające okna lokal należący do K. D. Takie rozwiązanie może naruszać art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "d" i pkt 9 Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji powinien wezwać inwestora do uzyskania zgody Starosty S. do wykonania na działce nr ewid. [...]87/12 wszystkich wymienionych we wniosku robót, do uzupełnienia projektu schodów, zaprojektowania zadaszenia nie kolidującego z wymogami § 57 cytowanego rozporządzenia. Przed wydaniem decyzji organ powinien umożliwić stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że organ drugiej instancji zakwestionował sposób zadaszenia nad schodami nie posiadając należytej specjalistycznej wiedzy w tym zakresie, a nie powołując eksperta, który mógłby ocenić stopień zacienienia lokalu K. D.. W ocenie skarżącego wykonane zadaszenie w sposób nieznaczny ogranicza dostęp światła do tego lokalu i nie pogarsza warunków zdrowotnych ani BHP przebywających tam ludzi, w sytuacji, gdy lokal ten wykorzystywany jest na sklep. Projekt zadaszenia uzyskał pozytywną decyzję Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L., a K. D. uprzednio wyraził zgodę na jego wykonanie. Pośpieszne prowadzenie postępowania odwoławczego w okresie okołoświątecznym uniemożliwiło skarżącemu przedłożenie sporządzonej z własnej inicjatywy ekspertyzy zadaszenia. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucił ponadto, że organ drugiej instancji bezpodstawnie rozszerzył zakres swojej decyzji obejmując schody wejściowe do lokalu należącego do skarżącego. Pozwolenie na budowę zadaszenia zostało wydane na wniosek z dnia 2 września 2009 r., a nie dotyczyło rozpoznania wniosku z dnia 22 kwietnia 2009 r. w przedmiocie remontu schodów. Remont schodów został wykonany na podstawie innej decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a., która została wydana w dniu 8 maja 2009 r. i stała się prawomocna. Decyzja ta dotyczyła m.in. położenia izolacji wilgotnościowej, naprawy schodów wejściowych i koszy przyokiennych. Podnoszony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji komentarz dotyczący innego stanu prawnego, w innej sprawie i decyzji zdaje się nieporozumieniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że bierze pod uwagę i te naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą. Skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne i prawnie uzasadnione. Zaskarżona decyzja narusza prawo także z innych przyczyn, nie objętych skargą. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że P. W., prowadzący K. P.-R. K. w S., w dniu 2 września 2009 r. wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zadaszenia nad schodami przy ul. N. 14 w S., na działkach o numerach ewidencyjnych [...]87/7 i [...]87/12 (k. 6 akt administracyjnych). Jakkolwiek we wniosku wskazano dwie działki ewidencyjne jako miejsce realizacji wnioskowanej inwestycji, to z dołączonego do wniosku projektu zadaszenia, opracowanego przez osobę posiadającą wymagane prawem uprawnienia wynika, że przedmiotowe zadaszenie ma być realizowane wyłącznie na działce nr ewid. [...]87/7 przy ul. N. w S., stanowiącej współwłasność członków wspólnoty mieszkaniowej. Do działki tej przylega działka nr ewid. [...]87/12 stanowiąca własność Skarbu Państwa i wejście na jej teren jest konieczne w czasie wykonywania robót budowlanych przy schodach i zadaszeniu na działce nr ewid. [...]87/7. W takiej sytuacji niezasadne jest stwierdzenie zaskarżonej decyzji, co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody Starosty S. na wykonanie na działce nr ewid. [...]87/12 robót budowlanych. Inwestor winien dysponować jedynie zgodą właściciela działki przyległej na niezbędne wejście na tę działkę w celu realizacji robót budowlanych na działce nr [...]87/7. Decyzja Starosty S. z dnia 29 września 2009 r. zapadła w wyniku rozpatrzenia wniosku P. W. z dnia 2 września 2009 r. Wniosek ten, w świetle art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. wszczynał postępowanie w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zadaszenia nad schodami (k. 6 akt administracyjnych). Organ pierwszej instancji pozytywnie dla inwestora rozstrzygnął jego wniosek, udzielając pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Nie można uznać za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji w tym postępowaniu powinien wyjaśnić i rozstrzygnąć kwestie dotyczące robót budowlanych polegających na wykonaniu nowych schodów, nad którymi miało być wykonane także zadaszenie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie zauważył, że roboty budowlane przy "naprawie schodów" zostały objęte wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Wniosek ten, skierowany do Starostwa Powiatowego w S., wpłynął w dniu 27 kwietnia 2009 r., a jego kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych pierwszej instancji. Z chwilą złożenia tego wniosku wszczęte zostało postępowanie administracyjne dotyczące realizacji schodów, które – według oświadczenia skarżącego – zakończone zostało wydaniem decyzji. Nawet jeśli prowadząc roboty budowlane przy remoncie czy wykonywaniu nowych schodów inwestor naruszył przepisy techniczno-budowlane, to konsekwencje takiego naruszenia mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego przez właściwe organy nadzoru budowlanego, a nie postępowania o pozwolenie na budowę zadaszenia prowadzonego przez starostę i wojewodę. Zasadnie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy natomiast podniósł, że organ pierwszej instancji udzielając pozwolenia na budowę zadaszenia nad schodami nie wyjaśnił należycie, czy sposób w jaki zaprojektowano przedmiotowe zadaszenie nad schodami nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a w szczególności wymogów dotyczących oświetlenia i nasłonecznienia budynków. Zgodnie z § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie – co najmniej 1:12. Bezspornym jest w rozpatrywanej sprawie, że zaprojektowane zadaszenie nad schodami będące przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę będzie przesłaniać okno w lokalu na parterze budynku. W takiej sytuacji obowiązkiem organu pierwszej instancji było dokonanie ustaleń w kierunku spełnienia wymogów w zakresie oświetlenia dziennego przesłanianego pomieszczenia, określonych w powołanym § 57 rozporządzenia. Nietrafny jest zarzut skarżącego, iż uprzednia zgoda właściciela lokalu oraz fakt i tak już częściowego przesłonięcia okna od wewnątrz lokalu, poprzez ustawienie regałów pozwalały na zaprojektowane parametry i usytuowanie zadaszenia. Przepisy techniczno-budowlane mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a wymogi z nich wynikające nie mogą być wyłączane wolą stron postępowania o pozwolenie na budowę. Nawet istnienie zgody właściciela lokalu nie mogłoby uprawniać do odstępstwa przy projektowaniu zadaszenia od zachowania norm oświetlenia dziennego pomieszczeń. Trafnie zatem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyjął, iż decyzja organu pierwszej instancji powinna być uchylona, a przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ten zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego sposobu zaprojektowania i usytuowania zadaszenia nad schodami. W świetle art. 107 § 1 k.p.a. zarówno osnowa, jak i uzasadnienie stanowią integralne części decyzji administracyjnej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazał, jakie okoliczności organ ten powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Prawnie uzasadnione jest w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym zadaszenia nad schodami prowadzącymi do najniższej kondygnacji budynku. Ponieważ jednak organ odwoławczy uprawniony jest do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, to wadliwie Wojewoda L. w zaskarżonej decyzji uczynił przedmiotem rozstrzygnięcia roboty budowlane przy schodach zewnętrznych budynku i zawarł w uzasadnieniu decyzji wskazania dla organu pierwszej instancji o konieczności objęcia postępowaniem wykonania schodów. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tejże ustawy.