II SA/Lu 139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza na rzecz skarżącego W. C. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kwotę [...](pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej zwanej: k.p.a.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej zwanej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] r., znak: [...], nakazującą W. C. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] położonej w miejscowości K. D.. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. ustalił, że na działce nr [...] położonej w K. , stanowiącej własność W. C., znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe pochodzące z istniejącego na działce budynku mieszkalnego. Zbiornik ten, wykonany ze stali, mający kształt walca, zlokalizowany jest odległościach 6,90 m od budynku mieszkalnego na działce [...], 5,30 m od krawędzi drogi powiatowej oraz w odległości 0,7-0,8 m od granicy z działką nr [...], stanowiącą własność M. M.. Obecny podczas oględzin W. C. oświadczył że inwestorem spornego zbiornika był jego nieżyjący ojciec T. C.. Zbiornik ten powstał w 1991 r., a ojciec nie przekazał mu żadnych dokumentów związanych z realizacją zbiornika. W. C. oświadczył również, że przedmiotowy zbiornik powstał za zgodą M. K., ówczesnego właściciela działki [...]. PINB w J. L. ustalił, że na wykonanie spornego obiektu, który powstał pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku § 44 pkt 4 lit. d/ rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego, Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.), którego W. C. nie posiada. W ocenie organu pierwszej instancji, usytuowanie przedmiotowego zbiornika narusza § 23 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. nr 17, poz. 62), zgodnie z którym na nieskanalizowanych terenach zabudowy związanej z gospodarstwami rolnymi i zabudowy jednorodzinnej dopuszcza się stosowanie szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz pojedynczych ustępów ustawionych na szczelnym dole kloacznym w odległości co najmniej 2 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy) lub granicy działki oraz co najmniej 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. W toku postępowania PINB w J. L. pismem z dnia 20 września 2018 r., znak: [...], zwrócił się z pytaniem, czy w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego znajduję się pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie dotyczące spornego zbiornika, wydane dla T. C.. W piśmie z dnia 2 października 2018 r., znak: [...], Starosta [...] poinformował, że w zasobach archiwum zakładowego nie odnaleziono dokumentów wydanych w przedmiotowej sprawie. Powyższe, w ocenie organu, uprawnia do przyjęcia, że doszło do popełnienia samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1. Zgodnie jednak z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W niniejszej sprawie zastosowanie ma zatem art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który stanowi, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. nakazał W. C. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości ciekłe. Organ wskazał, że skoro przedmiotowy zbiornik umiejscowiony jest w odległości 0,7-0,8 m od granicy z działką, nr [...], stanowiącą własność M. M., to nie ma możliwości jego legalizacji w trybie art. 40 i 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazane usytuowanie zbiornika, zdaniem organu, sprawia, że wpływa on ujemnie na nieruchomość sąsiednią ze względu na uciążliwość dla otoczenia. Dodatkowo podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość podłączenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości K. D., do sieci kanalizacyjnej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. C., zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., i art. 80 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji. W skardze na decyzję organu odwoławczego W. C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ administracji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne, odbiegające od treści materiału dowodowego, ustalenie, że istniejący na działce zbiornik stanowi uciążliwości i ma ujemny wpływ na działkę sąsiednią, podczas, gdy budynek mieszkalny sąsiada znajduję się w bardzo dużej odległości od zbiornika, - art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie możliwości budowlanych na działce, jeżeli chodzi o zbiornik na nieczystości (nie jest możliwe ze względu na rozmiary działki inne jego posadowienie) i pominięcie faktu, że w całej miejscowości, w której zamieszkuje skarżący, taki sposób budowy zbiorników był realizowany przez wszystkich mieszkańców i jednocześnie akceptowany przez organu nadzoru budowlanego, a także odbiegające od treści całokształtu materiału dowodowego ustalenie, że zbiornik na nieczystości stanowi uciążliwość i wpływa ujemnie na działkę sąsiednią, podczas, gdy dowody przedstawione przez skarżącego oraz oględziny w miejscu położenia zbiornika nie potwierdzają tak ustalonego przez organ administracji jego wpływu oraz nieodniesienie się przez organ do stanu technicznego zbiornika, który jest szczelny i zamknięty, a tym samym nie stanowi uciążliwości dla działki sąsiedniej; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego zastosowanie i uznanie, że spełnione zostały przesłanki nakazania rozebrania obiektu budowlanego, mimo, że zbiornik nie stwarza uciążliwości dla otoczenia i nie wpływania ujemnie na działkę sąsiednią. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Organy rozpoznające niniejszą sprawę naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazując rozbiórkę przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe, nie wykazały bowiem ponad wszelką wątpliwość, że wybudowano go samowolnie. Nie ulega wątpliwości, iż sporny obiekt został zrealizowany pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane. Bezsporne jest również, że na wzniesienie tego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę. Powołana ustawa sankcjonowała samowolę budowlaną polegającą na wzniesieniu obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 37 tej ustawy, brak wymaganego pozwolenia skutkował orzeczeniem nakazu rozbiórki, ale dopiero wówczas, gdy stwierdzono, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z art. 103 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. wynika, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 2 tego przepisu przewiduje natomiast, że art. 48 (dotyczącego nakazu rozbiórki), stanowiącego odpowiednik art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., ale wprowadzającego bardziej surowe warunki legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle powyższego, organy w niniejszej sprawie jako podstawę rozstrzygnięcia powołały art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Problem w tym, że ustalony stan faktyczny sprawy nie pozwalał, wbrew stanowisku organów, na przyjęcie, że sporny zbiornik stanowi samowolę budowlaną. Kwestią kluczową dla wydania w tej sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organy, czy rzeczywiście przedmiotowy zbiornik wykonano bez pozwolenia na budowę, przy czym ciężar udowodnienia samowoli spoczywał na organach prowadzących postępowanie, co wynika z zasady oficjalności, wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie organy tego nie udowodniły, naruszając tym samym powołane wyżej normy prawne. Oparcie rozstrzygnięcia głównie na tym, że aktualny właściciel działki nie legitymuje się dokumentem pozwolenia na budowę, nie jest wystarczające do przyjęcia, że budowy dokonano samowolnie. Na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie było obowiązku archiwizacji dokumentów dotyczących budowy. Konsekwencją braku takiego unormowania był brak obowiązku przechowywania odpowiednich dokumentów, w tym również pozwolenia na budowę. Nie można więc obecnie wymagać od skarżącego, by legitymował się takim dokumentem (tak również wyrok WSA w Lublinie z 25 listopada 2008 r., II SA/Lu 560/08, niepubl.). Poza tym, jak wynika z ustaleń organów w niniejszej sprawie, przedmiotowy zbiornik został wybudowany niemal trzydzieści lat temu; z uwagi na tak znaczny upływ czasu, trudno wymagać od skarżącego, by przechowywał pozwolenie na budowę, tym bardziej, że to nie on, ale jego ojciec, zrealizował sporny obiekt. W ocenie organów, za przyjęciem, że zbiornik na nieczystości ciekłe stanowi samowolę budowlaną, przemawia również okoliczność, że brak jest w starostwie powiatowym dokumentacji związanej z jego realizacją. Należy kategorycznie podkreślić, że nie jest to wystarczający dowód potwierdzający, że pozwolenia nie było. Powołane w uzasadnieniach decyzji okoliczności wskazują wyłącznie na brak dokumentu pozwolenia na budowę, a nie na popełnienie samowoli budowlanej przy budowie przedmiotowego zbiornika. Organy, zarzucając samowolę budowlaną, powinny udowodnić, a nie tylko uprawdopodobnić, że poprzednik prawny skarżącego wykonywał roboty budowlane związane z budową zbiornika, nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę. Już zatem sam brak opartego na konkretnych, zebranych w sprawie dowodach, ustalenia, że przy budowie przedmiotowego zbiornika popełniono samowolę budowlaną, obliguje do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Niezależnie od tego, należy podnieść, że organy co najmniej przedwcześnie zastosowały art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., dowolnie uznając, że zbiornik stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub mienia z tego powodu, że nie zachowuje odległości wymaganych w przepisach powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Samo niezachowanie wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią nie przesądza, że zbiornik stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub mienia, tym bardziej, że istnieje od niemal trzydziestu lat i nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, by kiedykolwiek takie niebezpieczeństwo spowodował. Niezachowanie odpowiednich odległości od granic działek sąsiednich, a więc niespełnienie warunków technicznych nie było na gruncie poprzedniej ustawy wystarczającą przesłanką uzasadniającą nakaz rozbiórki. Tylko realne bezpośrednie niebezpieczeństwo, wynikające np. ze złego stanu technicznego obiektu, nie dającego się usunąć poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, mogło stanowić podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 224/07, CBOSA). Orzekając nakaz rozbiórki, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wykazać, że obiekt budowlany spowodował rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Innymi słowy, zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wykazały zaistnienia tych okoliczności, błędnie uznając, że odległość zbiornika od granicy z sąsiednią działką jest wystarczającą przesłanką do nakazania jego rozbiórki. Jednocześnie wskazać należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma żadnego znaczenia, czy i przez kogo została udzielona zgoda na realizację zbiornika. Przepisy prawa budowlanego nie uzależnią bowiem kwestii legalności realizacji inwestycji budowlanych od zgody sąsiada. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji obowiązany będzie rozstrzygnąć, czy przedmiotowy zbiornik, powstały przed dniem 1 stycznia 1995 r., został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy stanowi samowolę budowlaną. Sąd podkreśla jednak ponownie, że samo stwierdzenie, że w aktach archiwalnych organu nie ma pozwolenia na budowę spornego obiektu, nie jest wystarczające do przyjęcia samowoli budowlanej. Fakt ten organ ustali przy użyciu wszelkich dostępnych źródeł dowodowych, w tym źródeł osobowych. Jeżeli materiał dowodowy sprawy okaże się niewystarczający do udowodnienia popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., albo jeżeli organ ustali, że zbiornik zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę, a z naruszeniem warunków technicznych, to do przywrócenia go do stanu zgodnego z prawem organ zastosuje przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., tj. przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy w związku z § 36 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe powinna wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej; 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. W świetle natomiast ust. 5, kryte zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe oraz doły ustępowe mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż 2 m od granicy, w tym także przy granicy działek, jeżeli sąsiadują z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej, pod warunkiem zachowania odległości określonych w § 31 i § 36. Jeżeli natomiast organy udowodnią, że obiekt stanowi samowolę budowlaną, to orzeczenie nakazu jego rozbiórki możliwe będzie tylko w sytuacji, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. gdyby jego istnienie stwarzało niebezpieczeństwo dla osób lub mienia. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowi art. 200 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji