II SA/Lu 1429/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Franciszek Frączkiewicz (spr.), Sędziowie Wiesława Achrymowicz/asesor WSA/, Maciej Kierek, Protokolant Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego oddala skargę Po wyłożeniu do publicznego wglądu w okresie od 28 czerwca do 18 lipca 2002 r. projektu zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II J. Ł. w dniu 1 sierpnia 2002 r. na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1804/ wniósł zarzut do wyłożonego projektu nie godząc się z jego ustaleniami co do przeznaczenia w nim nieruchomości stanowiącej własność wnoszącego zarzut położonej w L. przy ul. T. Z. – obręb 21 – Osiedla [...], ark. 10 /działki gruntu o numerach: [...], [...], [...], [...] i udziały w ½ części w działkach Nr [...] i [...], które: A/ Nr [...], Nr [...] i Nr [...] o łącznej powierzchni 998 m2 przeznaczone zostały w części pod urządzenie ciągów pieszych z możliwością wykorzystania ich na wewnętrzne drogi pożarowe, a ich pozostałą część przeznaczono pod zieleń publiczną; B/ działkę Nr [...] w całości przeznaczono na połączenie ciągu pieszo-jezdnego biegnącego od ośrodka usługowego /komercyjny obiekt handlowy/ zlokalizowanego przy obiektach [...] z ulicą T. Z.– wnioskując wykreślenie zapisu dotyczącego ciągu pieszego i objęcie działek o numerach: [...], [...] i [...] ustaleniem priorytetowym przyjętym w projekcie planu dla nieruchomości położonej w L. przy ul. T. Z. obręb 21 – Osiedla [...], ark. 10, a mianowicie zakwalifikowanie w projekcie zmiany planu wszystkich działek wnioskującego o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] pod usługi komercyjne /UC/. W uzasadnieniu zarzutu podniesiono, że projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wskazanej części miasta L. narusza prawo własności wnoszącego zarzut, jest sprzeczny z zasadami rozsądnej ekonomicznie gospodarki gruntami i krzywdzi wnoszącego zarzut. Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, art. 24 ust. 3 i art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ nie uwzględniła powyższego zarzutu dotyczącego działek Nr: [...], [...], [...], [...] i [...] /obręb 21, arkusz 10/ położonych w L.przy ul. Z. przeznaczonych w projekcie planu w części pod ciąg pieszy /drogę pożarową/ i zieleń publiczną. W uzasadnieniu do tej uchwały podniesiono, że Zarząd Miasta zgodnie z wymogami art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadził postępowanie formalno-prawne poprzedzające wyłożenie do publicznego wglądu drugiej części projektu zmiany planów zagospodarowania miasta L. Po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J. Ł. wniósł do niego zarzut w zakreślonym terminie, który odnosi się do dyspozycji funkcjonalnej terenu działek Nr [...] i [...] położonych przy ul. Z. , dotyczący przeznaczenia ich części pod ciąg pieszy /drogą pożarową/ i zieleń publiczną. W obowiązującym dotychczas Miejscowym Planie Ogólnym Zespołu Miejskiego /Dz.Urz.Woj. Lub. Nr 2/87, poz. 25 ze zm./ przedmiotowe działki leżą w terenie oznaczonym symb. II A 14 AUC przeznaczonym pod wielofunkcyjny ośrodek II stopnia dzielnicowych i ogólnomiejskich urządzeń usługowych. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2000 r. określającym politykę przestrzenną miasta oraz rozwój struktury funkcjonalno-przestrzennej, wyżej wskazane działki leżą w strefie intensywnej urbanizacji. W wyłożonym obecnie rysunku i tekstu projektu zmiany planów przedmiotowe działki położone są w terenie oznaczonym symbolem UCG i przeznaczonym pod usługi komercyjne z gastronomią w parterze z wyznaczeniem ciągu pieszego i terenu zieleni, w strefie koncentracji usług dzielnicowych i funkcji ogólnomiejskich – symbol Y2A. Obowiązujący miejscowy plan ogólny nie precyzuje sposobu zagospodarowania poszczególnych działek, a projektowana zmiana tego planu wprowadza takie ustalenia poprzez naruszenie przebiegu ciągu pieszego, podjazdu oraz terenów zielonych w obrębie omawianych działek. Należy stwierdzić, że projekt zmiany planu narusza interes prawny wnoszącego zarzut. Rozpatrując ten zarzut należy zauważyć jednak, że: - wszystkie elementy ośrodka usługowego, tj. obiekty kubaturowe, place, ciągi piesze i dojazdy oraz tereny zieleni stanowią integralną funkcjonalnie całość i mieszczą się w pojęciu wyznaczonego obecnie obowiązującym planem wielofunkcyjnego ośrodka usługowego II i III stopnia, - projektowany w ramach działek wnoszącego zarzut teren zieleni publicznej z przestrzennego punktu widzenia będzie przedpolem dla usług z udziałem gastronomii, - naczelną funkcją wyznaczonego planem przejścia przez przedmiotowe działki jest funkcja ciągu pieszego spinającego całość północnej części ośrodka usługowego. ciąg ten równocześnie będzie pełnił funkcję drogi pożarowej. Powyższy ciąg pieszy będzie traktowany jako teren publiczny i realizowany przez inwestorów w ramach zadania inwestycyjnego z uwagi na lokalizację programu parkingowego w poziomie – 1, jednakże z partycypacją miasta w kosztach inwestycji. Kwestia ewentualnych odszkodowań lub partycypacji miasta w kosztach będzie rozpatrywana na etapie realizacji inwestycji, - jednocześnie podnosi się, że inwestycje planowane w północnej części ośrodka usługowego będą mogły być podejmowane jedynie jako całościowe zadania inwestycyjne w ramach wyznaczonych planem obszarów, zatem działki będące własnością wnoszącego zarzut wchodzące w obszar oznaczony symbolem UCG nie będą mogły być zainwestowane indywidualnie, ale jako fragment całego zadania inwestycyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w wyniku wprowadzenia zmian do II części projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego miasta L. nastąpiło naruszenie interesu prawnego, wnoszącego zarzut poprzez przeznaczenie fragmentu jego działek gruntów na przestrzeń publiczną w ramach ośrodka usługowego. Nastąpiło to jednak w zgodzie z kierunkami zagospodarowania obszaru i kompetencjami samorządu lokalnego przy zachowaniu norm prawa materialnego. W świetle powyższego brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionego zarzutu. W skardze na tę uchwałę J. Ł. wnosi o stwierdzenie jej nieważności zarzucając: - rażące naruszenie przez nią jego interesu prawnego i pozbawienia go uprawnienia korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność, skutkującego naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, a w szczególności art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. – poprzez przeznaczenie jej w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne do jakich należą: ciągi piesze z możliwością wykorzystania ich na wewnętrzne drogi pożarowe, ciąg pieszo-jezdny, parkingi podziemne i zieleń publiczną; - naruszenie art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w którym sformułowany został nakaz uwzględniania przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności gruntów; - przekroczenie granic władztwa urbanistycznego przysługującego radzie gminy na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: prawnie nieuzasadnione i będące w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej naruszenie interesów prawnych skarżącego, kosztem ochrony interesów prawnych Gminy L., wyrażające się w tym, ze cały ciężar obsługi komunikacyjnej działek sąsiednich należących do Gminy i przeznaczonych pod budowę komercyjnego centrum handlowego, przerzucono na działki skarżącego oraz zbyt szczegółowe ustalenia projektu planu czyniące z niego niemalże projekt architektoniczny; - naruszenie art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w myśl którego każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny i ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Naruszenie powyższych przepisów prawnych doprowadziło do nieuwzględnienia zgłoszonego zarzutu do projektu ustaleń zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zarzut ten należało uwzględnić. Szerokie motywy skargi podkreślają, że ustalenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego są wyrazem niegospodarności gruntami /urządzenie zbędnych parkingów i pasów zieleni/, traktowanie własności nieruchomości skarżącego jako pełniącej rolę służebną względem nieruchomości stanowiącej własność Gminy na której zamierza się budować komercyjne centrum handlowe, a ciężar jego obsługi komunikacyjnej przekazany jest na działki sąsiednie – stanowiące własność osób fizycznych. Skutkiem tego cała nieruchomość skarżącego stała się bezwartościowa w następstwie błędnej koncepcji zabudowy tego terenu w cale nie ze względu na wzniosłe cele publiczne. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie ze względów podniesionych w motywach zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Z treści art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub projekcie zmiany tego planu, wyłożonym do publicznego wglądu, może zgłosić zarzut do tego projektu. / W sprawie bezsporne między stronami jest, że projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta w części odnoszącej się do terenu na którym położone są nieruchomości stanowiące własność skarżącego zakresem swym obejmuje części tych nieruchomości przeznaczając je wbrew woli skarżącego na cele publiczne w postaci ciągu pieszego z możliwością wykorzystania go jako drogi pożarowej i zieleń publiczną. Skarżący jako właściciel nieruchomości w świetle powołanego przepisu uprawniony był do zgłoszenia zarzutu do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu i okoliczność ta między stronami jest również bezsporna. Zgłoszony zarzut przez skarżącego zaskarżoną uchwałą został jednak odrzucony. W związku z tym podnieść należy, że w świetle art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgłoszenie zarzutu do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nawet przez osobę będącą właścicielem nieruchomości objętej projektem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, iż zarzut taki jest dla organu uchwałodawczego wiążący i przez to organ ten podjętą uchwałą musi uwzględnić taki zarzut. W świetle orzecznictwa jak i poglądów doktryny prawo własności nie stanowi bezwzględnego zakazu obejmowania planem zagospodarowania przestrzennego terenów wbrew woli właściciela /por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2234/97 – Palestra z 1999 r. Nr 1-2 str. 161/. Pogląd taki sprzeczny byłby z istota zagospodarowania przestrzennego wyrażoną w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy. Co do zasady więc Rada Miejska rozpoznając zarzut wniesiony przez skarżącego do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta uprawniona była do podjęcia uchwały odrzucającej ten zarzut /art. 4 ust. i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Skarga nie czyni zarzutu by uchwała ta podjęta została z naruszeniem trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i Sąd tego nie stwierdza w świetle dowodów będących w aktach administracyjnych, dlatego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały na podstawie art. 27 ust. 1 omawianej ustawy. Zarzuty skargi na zaskarżoną uchwałę sprowadzają się do tego, iż uchwała ta sprzeczna jest z przepisami prawnymi chroniącymi własność zawartymi w Konstytucji RP, kodeksie cywilnym, jak tez przepisach omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W literaturze przedmiotu podnosi się, iż w trakcie podejmowania uchwał w zakresie zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego lub projektu zmiany tego planu, organy uchwałodawcze wskazaną instytucję powinny traktować z całą powagę i własność nieruchomości objęta winna być daleko idącą ochroną /E. Radziszewski – Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis" 2002 r. str. 72-78/, jednakże powołany autor jak i wszyscy inni autorzy tej tematyki nie zakwestionowali poglądu wyżej już podniesionego, że nieruchomość stanowiąca własność określonej osoby nie może być wbrew jej woli objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, czyli że instytucja własności podlega bezwzględnej ochronie prawnej. W orzecznictwie sądowym dominujący jest pogląd, że "obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zgłaszającego zarzut związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /normy prawa materialnego/" /wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2234/97 – Palestra z 1999 r. Nr 1-2 str. 161/. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w ocenie orzecznictwa nie narusza wprost stosunków własnościowych i ich nie zmienia, a przez to odrzucenie zarzutów zgłoszonych przez właściciela nieruchomości w stosunku do projektu planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego nieruchomość lub jej część pod określony cel nie narusza ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów o własności zawartych w kodeksie cywilnym, a także ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty skargi odnoszące się do celowości zaskarżonej uchwały i jej poprawności ekonomicznej wykraczają poza kognicję Sądu, a przez to nie mogą być oceniane i stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Podnieść tylko ubocznie należy, że w takiej samej sytuacji jak skarżący są właściciele innych nieruchomości leżących w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego i które częściowo w projekcie planu przeznaczone zostały na cele o charakterze publicznym, lecz skarg ze strony tych właścicieli dotychczas nie odnotowano. Z tych zasad oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ Sąd orzekł jak w sentencji.