II SA/Lu 144/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2008 r. sprawy ze skargi G. K. – E. na decyzję Wojewody z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 19 listopada 2007 r., nr GK.7221 – 6/03/07, wydaną na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Starosta: 1) odmówił G. K. – E. zwrotu części nieruchomości położonej w T. L. przy ul. R. przejętej na rzecz Skarbu Państwa w ramach podziału terenu pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla Śródmieście – etap III, oznaczonej byłym numerem działki 2370, wchodzącej obecnie w skład działek nr 43 i 256 2) umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w T. L. przy ul. R. przejętej na rzecz Skarbu Państwa w ramach podziału terenu pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla Śródmieście – etap III, oznaczonej byłym numerem działki 2370, stanowiącej obecnie działki nr 109 i 240 oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 15 stycznia 2008 r., nr GN/Z/II/7724/60/07/08. Organy administracji I i II instancji dokonały w niniejszej sprawie następujących ustaleń: K. K. – poprzedniczka prawna wnioskodawczyni G. K. – E., była właścicielką nieruchomości położonej w T. L. przy ul. R., zabudowanej domem mieszkalnym i przybudówką. Nieruchomość ta została objęta zarządzeniem Nr 8/79 Naczelnika Miasta z dnia 24 maja 1979 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego położonego w północnej części miasta T. L. w obrębie ulic: D., G., M., B., A. C., nowoprojektowanej i jego podziału na działki budowlane, pod roboczą nazwą "Śródmieście – etap III". Przedmiotowy teren budowlany ustalony został zgodnie z zarządzeniem nr 47/74 Naczelnika Powiatu w T. L. z dnia 19 października 1974 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla Śródmieście w T. L. W części dotyczącej nieruchomości K. K. plan ten przewidywał utworzenie działek budownictwa jednorodzinnego, poszerzenie istniejącej ulicy R. oraz utworzenie ul. P. Powierzchnia tej nieruchomości w pierwszej ewidencji gruntów dla miasta T. L., przyjętej do składnicy geodezyjnej w dniu 28 listopada 1975 r. za nr 546/75, wynosiła 1035 m², zaś po pomiarze dokonanym na potrzeby podziału, powierzchnia ta została ustalona w wykazie zmian gruntowych przyjętym do składnicy geodezyjnej za nr 48/4/479/79 z dnia 22 marca 1979 r. na 1008 m² i oznaczona numerem działki 2370. Różnica w powierzchni nieruchomości nr 2370, jak wskazały organy, mogła być skutkiem zajęcia części nieruchomości pod poszerzenie ul. R. i rozbudowę ul. P., bez uregulowania stanu prawnego w tym zakresie. Zdaniem organów, wskazana różnica powierzchni nie może być weryfikowana w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Przejęta część nieruchomości weszła w skład obecnych działek nr 240, nr 256 oraz nr 43, natomiast we władaniu K. K. pozostawiono działkę, która obecnie oznaczona jest numerem 109. Na działkach nr 43 i nr 256, w ramach podziału terenu pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla Śródmieście – etap III, urządzona została asfaltowa droga, zaś własność nieruchomości oznaczonej numerami działek: 109 i 240, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w T. L. z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt [...], nabyli przez zasiedzenie J. i W. Z. Skoro zatem w stosunku do działek nr 43 oraz 256 cel przejęcia nieruchomości został zrealizowany, organy w oparciu o art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówiły ich zwrotu. Natomiast, w związku z tym, iż działka nr 109, której Skarb Państwa nigdy nie nabył, a także działka nr 240, nie stanowią ani własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, postępowanie wszczęte w zakresie żądania ich zwrotu należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. Organy ustaliły ponadto, iż za przejętą nieruchomość o powierzchni 513 m² (powierzchnia nieruchomości1008 m² - część nieruchomości pozostawiona we władaniu K. K. 495 m²) Skarb Państwa nie wypłacił odszkodowania. Jednak, w związku z tym, iż przejęcie nieruchomości K. K. na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu 16 lutego 1980 r., zaś art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania, postępowanie w części dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania organ I instancji umorzył z powodu braku materialnoprawnej podstawy orzekania. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła G. K. – E., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 138 par. 1 k.p.a. poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także rażące naruszenie art. 135, art. 216, art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 105 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 902/06. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji, ewentualnie o stwierdzenie, że obie decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały zgodnie z prawem. Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Po pierwsze, odnośnie powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, wskazać należy, iż organy administracji obu instancji słusznie przyjęły, że podziałem objęta była część tej nieruchomości o powierzchni 1008 m², z czego na rzecz Skarbu Państwa przejęto z mocy prawa 513 m² (obecnie powierzchnia ta stanowi działki o numerach: 43, 256 i 240), a poza podziałem, we władaniu K. K., pozostawiono 495 m² (obecnie wchodzące w skład działki nr 109). Wprawdzie, z zaświadczenia ze zbioru dokumentów nr rep. Zd. 1388 z dnia 16 marca 1970 r. wynika, że powierzchnia nieruchomości będącej własnością K. K. wynosiła 1399 m², jednakże po pomiarze dokonanym na potrzeby podziału tej nieruchomości, w wykazie zmian gruntowych przyjętym do składnicy geodezyjnej za nr [...] z dnia 22 marca 1979 r. wskazano powierzchnię 1008 m². Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, by jakakolwiek inna, poza wykazaną, obejmującą powierzchnię 1008 m², część nieruchomości należącej do K. K., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie któregokolwiek z aktów prawnych wskazanych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie mogły być jedynie roszczenia skarżącej dotyczące części nieruchomości obejmującej powierzchnię 1008 m². Nie znajduje w związku z tym uzasadnienia stanowisko skarżącej, iż skoro małżonkowie Z. nabyli przez zasiedzenie część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 882 m², zaś w rękach Skarbu Państwa pozostał obszar o powierzchni 517 m², to należy jej się zwrot nieruchomości o powierzchni 517 m², ewentualnie odszkodowanie za całą nieruchomość o powierzchni 1399 m² (882 m² + 517 m²). Organy, wykonując wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 902/06, wyjaśniły, iż występujące w dokumentach dotyczących przedmiotowej nieruchomości różnice w wykazaniu powierzchni utworzonych na niej działek, spowodowane były przeprowadzonymi w latach 1981 oraz 1998 modernizacjami ewidencji gruntów miasta T. L. oraz ustaliły, iż podziałem objęto 513 m², z czego utworzona została działka o powierzchni 383 m² (obecnie oznaczona jako działka nr 240), zaś z pozostałych 130 m² poszerzono ul. R. oraz rozbudowano ul. P. (obecnie powierzchnia ta obejmuje działki nr 43 i 256). Po drugie, za słuszną uznać należy odmowę zwrotu skarżącej części nieruchomości położonej w T. L. przy ul. R. przejętej na rzecz Skarbu Państwa w ramach podziału terenu pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla "Śródmieście – etap III", wchodzącej obecnie w skład działek nr 43 i 256. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W związku z powyższym, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 cyt. ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 zd. 1 cyt. ustawy). W myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 216 cyt. ustawy rozszerzył zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości również na nieruchomości przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednak, odnośnie nieruchomości wchodzących w skład działek nr 43 i 256, nie wystąpiły wskazane w powołanych przepisach przesłanki jej zwrotu. Z szeregu dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy, m. in. z protokołu oględzin z dnia 23 października 2007 r., wynika bowiem, iż na wymienionych działkach urządzono drogi (działka nr 43 - ul. P., działka na 256 – ul. R.), które są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zatem, skoro działki te, jako przejęte na rzecz Skarbu Państwa w ramach podziału terenu pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla Śródmieście – etap III, zostały użyte zgodnie z celem przejęcia, organy zasadnie przyjęły brak podstaw prawnych do zwrotu skarżącej przedmiotowych działek. Po trzecie, organy administracji zasadnie odmówiły skarżącej zwrotu nieruchomości obejmującej działki nr 109 i 240. Jak wynika z treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w T. L. z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt [...], własność tych działek nabyli przez zasiedzenie J. i W. małżonkowie Z. Z przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Temu uprawnieniu poprzedniego właściciela odpowiada obowiązek zwrotu nieruchomości przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, czyli Skarb Państwa lub gminę. Z tych względów postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może się toczyć wyłącznie wtedy, jeżeli Skarb Państwa (albo gmina) jest właścicielem nieruchomości. Tylko wówczas może być rozważana sprawa zwrotu, a więc przeniesienia własności nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, bądź też odmowy jej zwrotu (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 2061/01). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, iż ani Skarb Państwa, ani gmina nie są właścicielami przedmiotowych działek. W związku z tym, iż stanowią one obecnie własność osób trzecich, żądanie ich zwrotu na rzecz skarżącej nie mogło zostać uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, że zwrot działki nr 109 w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwy również z racji tego, iż zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta z dnia 24 maja 1979 r. przejęta na rzecz Skarbu Państwa została część nieruchomości wchodzącej w skład obecnych działek nr 240, nr 256 oraz nr 43, natomiast działkę, która obecnie oznaczona jest numerem 109, pozostawiono we władaniu K. K. Nie ma w aktach niniejszej sprawy żadnego dokumentu świadczącego o tym, żeby działka nr 109 kiedykolwiek została przejęta przez Skarb Państwa. Zatem, w zakresie żądania skarżącej zwrotu działek o numerach 109 i 240 wskazać należy, iż brak roszczenia, które mogłoby zostać uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego, oznacza bezprzedmiotowość postępowania, skutkującą jego umorzeniem na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. Po czwarte, nie zasługiwało na uwzględnienie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za całą nieruchomość o powierzchni 1399 m². Z wyżej wskazanych przyczyn, organy administracji rozpoznały żądanie skarżącej tylko w odniesieniu do nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, obejmującej powierzchnię 513 m², jednak również żądanie skarżącej w tym zakresie uznać należało za bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W niniejszej sprawie pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania, bowiem, przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, nie wydawano decyzji administracyjnych zarówno w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a co za tym idzie, również odszkodowań za przejęte nieruchomości (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., IV S.A. 103/97, LEX nr 47340). Jednak art. 129 ust. 5 pkt 3 cyt. ustawy nie ma zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, bowiem obowiązujące przepisy nie przewidują ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Wynika to stąd, iż przepisu art. 129 ust. 5 cyt. ustawy nie stosuje się do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Skoro ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 cyt. ustawy na wzór art. 216 cyt. ustawy dotyczącego zwrotu nieruchomości, to w zakresie ustalania odszkodowań ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 260/06). Tymczasem nieruchomość poprzedniczki prawnej skarżącej została przejęta, w trybie par. 5 zarządzenia Nr 8/79 Naczelnika Miasta z dnia 24 maja 1979 r., w dniu 16 lutego 1980 r. Zatem, w braku materialnoprawnych podstaw orzekania, postępowanie w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.