II SA/Lu 145/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skarg H. i G. małżeństwa H. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. i G. małżeństwa H. pięćset (500) złotych oraz na rzecz J. J. kwotę pięćset (500) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku MPWiK w L. spółka z o.o. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz sieci wodociągowej wraz z przyłączami w ulicach: W., bocznej W., G., O., Ś., S. oraz M. w L. W uzasadnieniu podano, że powyższa inwestycja stanowi część przedsięwzięcia realizowanego przez spółkę jako "Projekt rozbudowy i modernizacji systemu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w L." planowany do współfinansowania przez Wspólnotę Europejską w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Organ podkreślił, że ustalenia w drodze decyzji nie wymagają przyłącza odbiorców do projektowanych sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, ponieważ według art. 29 ust. 1 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane - ich wykonanie podlega zgłoszeniu i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym w związku z art. 50 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Organ zaznaczył, że zgodnie z postanowieniami art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227) przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została także decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji, sprostowanej postanowieniem z dnia [...] złożonych przez J. J., D. G. oraz H. i G. małż. H. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) inwestycja celu publicznego lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 54 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. rodzaj inwestycji (pkt 1), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu ; przestrzennego (pkt 2 lit. a), ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (lit. b), obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (lit. c), wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (lit. d). Nie można jednocześnie odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56). Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są: obowiązująca od dnia 15 listopada 2008 r. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 188, poz. 1227); wcześniej w omawianej materii obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity - Dz. U. Nr 25, poz. 150 z 2008 r. z późn zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późno zm.) w brzmieniu nadanym w Dz. U. Nr 158, poz. 1105 z 2007 r., obowiązującym od dnia 31 sierpnia 2007 r. Kolegium podkreśliło, że w sprawie wyczerpano tok postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prezydent Miasta zawiadomił strony i uczestników postępowania będących właścicielami lub użytkownikami nieruchomości, po których planuje się przebieg inwestycji, o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek MPWiK w L., informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zebranymi materiałami i dowodami oraz uzyskania stosownych wyjaśnień. Zamieszczono także obwieszczenie o wszczęciu w dniu [...]lipca 2009 r. postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia przedmiotowej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji, przed wydaniem decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia, dokonał analizy terenu, powierzając następnie, stosownie do art. 50 ust. 4 tej ustawy, obowiązek sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. Z treści analizy wynikało, iż obecne zainwestowanie oraz układ infrastruktury w analizowanym obszarze umożliwia bezkolizyjne prowadzenie ogólnodostępnych sieci uzbrojenia przy zachowaniu warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), co wskazuje na spełnianie przez planowaną inwestycję wymagań stawianych przez art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Akta sprawy zawierają także decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz pismo z dnia [...]października 2009r. Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta pełniącego funkcję zarządcy dróg wymienionych w projekcie decyzji w którym stwierdził możliwość realizacji inwestycji w pasach drogowych wymienionych ulic. Kolegium zaznaczyło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdza jedynie, czy planowana inwestycja celu publicznego z uwagi na jej charakter i rodzaj da się pogodzić z dotychczasowym zagospodarowaniem i zabudową terenu. Nie przesądza natomiast o konkretnym, w wymiarze techniczno-budowlanym, przebiegu inwestycji infrastrukturalnej, cedując owe zagadnienie na etap opracowywania projektu budowlanego i jego uzgadniania przed wystąpieniem przez inwestora do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też w opinii organu nie są zasadne, podnoszone w odwołaniach, zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności odwołujących się. Podkreślono, że w przypadku ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, właścicielom, którym w związku z realizacją inwestycji, wykonywanie prawa własności ulegnie ograniczeniu, będą przysługiwały roszczenia z tytułu utraty całej bądź części nieruchomości. Organ zaznaczył, że inwestycja ma być prowadzona w pasach drogowych istniejących dróg publicznych i ulic, ingerując w prywatną własność tylko w takim zakresie, w jakim podyktowane jest to racjonalnymi rozwiązaniami. Skargi na powyższą decyzję złożyła H. i G. małż. H. oraz J. J. Małżonkowie zarzucili decyzji Kolegium naruszenie zasad: prawdy obiektywnej (art. 7 kp.a.), zasady brania pod uwagę zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine kpa.), zasady postępowania dowodowego (art. 77 § 1 kp.a.), a także naruszenie przepisów dotyczących uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 kp.a.), art. 54 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz zasady uwzględniania interesu osób trzecich. Skarżący dowodzili, że decyzje tego rodzaju powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują organom administracyjnym należyte wyważenie między interesem publicznym, a interesem indywidualnym. Zwrócili uwagę, że planowana inwestycja na odcinku ich działki polegać będzie na przecięciu jej w trzech miejscach poziomymi liniami kanalizacyjnymi, co spowoduje ograniczenie w ogromnym stopniu prowadzenie jakichkolwiek inwestycji budowlanych przy uwzględnieniu obecnie obowiązujących przepisów. Inwestor oraz organ planując prowadzenie inwestycji miał na celu realizacje tylko i wyłącznie własnego interesu z olbrzymią szkodą dla właściciela działki, który w przedmiotowym postępowaniu ma uszczuplone prawo rozporządzania własnym mieniem. W ocenie skarżących inwestor planując inwestycję, nie brał w ogóle pod uwagę prowadzenia budowy sieci na granicach działek. Przecięcie sieciami kanalizacyjnymi działki w trzech strategicznych miejscach stało się dla inwestora oraz organu najbardziej optymalnym rozwiązaniem, ze szkodą jednak dla skarżących. Skarżący zarzucili ponadto nie dołączenie do decyzji załączników o warunkach zabudowy, określonych w § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzenie wadliwej analizy w oparciu o nieistniejący plan miejscowy w którym część ich działki przeznaczona była pod drogi i zagospodarowanie działki mogło być ograniczone oraz brak czynnego udziału strony w prowadzonych uzgodnieniach z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska oraz z Zarządcą Dróg i Mostów Urzędu Miasta. Także J. J. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 7 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego, a także sprzeczność ustaleń dokonanych przez organ z zebranymi materiałem dowodowym przez błędne uznanie, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a ponadto naruszenie art. 6, 8, 9 i 11 kpa. Skarżąca wyjaśniła, że pod powierzchnią jej nieruchomości już znajduje się magistrala wodociągowa 600 mm, która przebiega po przekątnej przez całą długość działki, co w praktyce ogranicza możliwość korzystania z niej. Mimo, że w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jej działka przeznaczona była pod trasy komunikacyjne, organy nie wyrażały zgody na jej wywłaszczenie, ani na realizację inwestycji budowlanych. Wspomniana magistrala wodna powoduje uszkodzenia budynku w którym skarżąca zamieszkuje. Podkreśliła, że planowana inwestycja nie odblokuje jej działki pod względem budowlanym, nawet jeśli jej skutkiem będzie wyłączenie istniejącej magistrali. Skarżąca uznała, że poprzez dopuszczenie inwestycji w kształcie wskazanym w decyzji, naruszono jej prawa właścicielskie wynikające z art. 140 k.c. Ponadto jej zdaniem organ naruszył art. 54 ust. 2 lit ). 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, dotyczący wymogu określenia ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz błędnie uznał, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W konkluzji skarżąca domagała się wyłączenia jej działki z planowanej inwestycji i przeanalizowanie innych wersji przeprowadzenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zobowiązany jest do brania pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W sprawie bezspornym jest, iż we wniosku z dnia 14 lipca 2007r. inwestor wystąpił o wydanie decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Wniosek określa szczegółowo parametry sieci, w tym długość i średnicę rur, a sam ich przebieg określono na dołączonej mapie wysokościowo – sytuacyjnej. Zgodnie z regulacją art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zasadnie zatem organy rozpoznające wniosek uznały, że planowana inwestycja jest realizacją celu publicznego. Podkreślić jednak trzeba, że nie wszystkie tego rodzaju inwestycje wymagają decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści art. 50 ust. 2 wynika, że decyzji takiej nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (pkt 1) albo nie wymagające pozwolenia na budowę ( pkt.2 ). Zauważyć należy, iż mimo, że wniosek inwestora dotyczył budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, to decyzja Prezydenta Miasta określa inwestycję jako przebudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Jest to o tyle niezrozumiałe, że chociaż zarówno budowa jak i przebudowa zaliczane są w świetle art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ) do robót budowlanych, to jednak nie są to pojęcia tożsame, o czym świadczą zawarte w art. 3 ustawy definicje budowy (ust. 6) i przebudowy (ust.7a), która przecież budową nie jest. Pomijając już, że organ nie wskazał motywów jakimi się kierował, samodzielnie decydując o zakresie inwestycji, to zmiana jej charakteru pociąga za sobą istotne konsekwencje także dla rozpoznawanej sprawy. Z treści art. 29 ust. 2 wynika bowiem jasno, że wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych nie wymaga pozwolenia na budowę. Tym samym w świetle cytowanego już art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tego rodzaju inwestycja nie wymagała decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi na zakres rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, o czym świadczy zawarte w decyzji sformułowanie, że złożone odwołania dotyczą decyzji lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz sieci wodociągowej wraz z przyłączami. Na marginesie zauważyć trzeba, że wspomniana decyzja Prezydenta Miasta w ogóle nie dotyczy przyłączy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono bowiem, że "proponowane przyłącza odbiorców do projektowanej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej są wyłączone z jej zakresu ze względu na art. 29 ust.1 pkt 20 ustawy prawo budowlane – ich wykonanie podlega zgłoszeniu i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego’’. Powyższe okoliczności są wystarczającą podstawą do uznania, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powstałe wątpliwości co do charakteru inwestycji oznaczają także, iż przedwczesne jest rozważanie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniach. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lublin. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.