II SA/Lu 147/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Ref. Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie działając z upoważnienia Starosty decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 , 3 i 4 , art. 10 ust. 3, art. 79 ust. 1,2, 3 i 5 , art. 106 ust. 1 i 4, art. 109 oraz art. 112 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) w związku z uchwałą Nr XVIII/92/04 Rady Powiatu z dnia 6 lipca 2004 r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców dziecka lub osoby pełnoletniej z opłat za pobyt w rodzinie zastępczej (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 145 z dnia 17 sierpnia 2004 r.; w decyzji błędnie wskazano jako datę podjęcia uchwały – datę jej publikacji) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy H. M. – opiekuna prawnego M. W.: - odmówił całkowitego odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt wnuczki H. M. – Ł. W. w rodzinie zastępczej, - ustalił od dnia 31 sierpnia 2004 r. do 31 lipca 2005 r. częściową odpłatność za pobyt Ł. W. w rodzinie zastępczej w wysokości 167,31 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. M. zarzucając jej obrazę art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej przez zobowiązanie odwołującej się do odpłatności za pobyt wnuczki Ł. W. w rodzinie zastępczej, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisów wynika, że obowiązek ten obciąża jedynie rodziców dziecka. Dlatego wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji przez odstąpienie od ustalania odpłatności za pobyt wnuczki w rodzinie zastępczej lub uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie ustalenia początkowej daty okresu odpłatności i ustaliło tę datę na 1 września 2004 r. , a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył następujące ustalenia i wnioski: Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej opłatę, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice. Dotyczy to również rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub rodziców, którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (ust. 4 art. 79). Stosownie do art. 79 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o wysokości tej opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. W myśl art. 79 ust. 3 starosta, ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Zgodnie z art. 79 ust. 5 i ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny, a rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1. Stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, w składzie rodziny uwzględnia się to dziecko, a także dzieci przebywające w domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej i placówce opiekuńczo-wychowawczej, jeżeli rodzice ponoszą odpłatność za ich pobyt. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 1999 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy VI Wydział Rodzinny i Nieletnich ograniczył M. i D. W. władzę rodzicielską nad ich małoletnią córką Ł.A. W. ur. [...] i ustanowił dla małoletniej rodzinę zastępczą w osobie jej babki J. W.. Ponadto postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Okręgowy - Wydział Cywilny ubezwłasnowolnił całkowicie M. W. Z akt sprawy wynika, iż H.M. jest opiekunem prawnym swej córki M. W. Wnioskiem z dnia 29 lipca 2004 r. odwołująca zwróciła się do organu I instancji o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt wnuczki Ł.W. w rodzinie zastępczej, którą stanowi J. W. W dniu 23 lipca 2004 r. przeprowadzono z odwołującą wywiad środowiskowy. Z wywiadu wynika, iż dochody siedmioosobowej rodziny wynoszą 2.467,91 zł miesięcznie. Stąd dochód na osobę w rodzinie wynosi 352. 56 zł. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie" . Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały z dnia 6 lipca 2004 r. Rady Powiatu, zwalnia się w całości rodziców na ich wniosek lub z urzędu z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej w przeliczeniu na osobę w rodzinie. A zgodnie z § 3 ust. 2 lit. "i" tej uchwały, rodziców, których dzieci przebywają w rodzinie zastępczej na ich wniosek lub z urzędu można zwolnić częściowo z ponoszenia odpłatności, zaś powodem zwolnienia może być w szczególności niepełnosprawność jednego lub obojga rodziców i ich stan zdrowia. W niniejszej sprawie nie zachodzi możliwość całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe o 11,5 %, stąd ma zastosowanie częściowe zwolnienie z odpłatności w wysokości 80 %, jak o tym stanowi załącznik do cytowanej uchwały. Pomoc rodzinie zastępczej ustanowionej dla małoletniej Ł. W. ustalona przez organ I instancji ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...] wynosi 836,56 zł miesięcznie. Stąd częściowa odpłatność przy zastosowaniu 80 % zwolnienia wynosi 167,31 zł. Jak wynika z akt sprawy całkowicie ubezwłasnowolniona M. W. jest wdową. Jej opiekunem prawnym jest odwołująca. Stosownie do art. 12 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm. ), nie mają zdolności do czynności prawnych osoby ubezwłasnowolnione całkowicie. Zgodnie z art. 13 § 2 Kodeksu cywilnego, dla ubezwłasnowolnionego całkowicie ustanawia się opiekę. Zgodnie z art. 175 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59 ze zm. ), do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie stosuje się odpowiednio przepisy o opiece nad małoletnim, a zgodnie z art. 155 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. M. W. tj. matka małoletniej Ł. A. W., jako osoba ubezwłasnowolniona całkowicie, nie ma zdolności do czynności prawnych, a ponadto posiada dochody w postaci renty inwalidzkiej w wysokości 496,57 zł. Dlatego decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej małoletniej Ł. W. skierowana została do odwołującej, gdyż ona jako opiekun prawny ma obowiązek dokonywać wszystkich czynności prawnych w imieniu ubezwłasnowolnionej całkowicie córki, w tym także dysponować jej dochodami. Stąd zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione. Zmiana daty początkowej ustalenia odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej wynika stąd, iż cytowana uchwała nr XVIII/92/04 Rady Powiatu z dnia 6 lipca 2004 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 17 sierpnia 2004 r., a zgodnie z § 6 tej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. W myśl zaś art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych ( Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm. ), przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Stąd powołana uchwała Rady Powiatu weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. i odpłatność za pobyt w rodzinie zastępczej nie mogła być ustalona w okresie przed wejściem w życie tej uchwały. H. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie domagając się wydania wyroku zmieniającego zaskarżoną decyzję i zwolnienie jej w całości z odpłatności za pobyt wnuczki Ł. W. w rodzinie zastępczej. Skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu i stwierdziła, że w dalszym ciągu prezentuje pogląd, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są sprzeczne z treścią art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi bowiem, że za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5 opłatę, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice. Niedopuszczalnym jest zatem, zdaniem skarżącej, obciążanie tą opłatą, nawet w części, babki dziecka. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie , albowiem decyzje organów obu instancji zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, co oznacza, że są one dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Należy podzielić stanowisko skarżącej, że przepis art. 79 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) pozwala na obciążenie opłatą za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej tylko rodziców tego dziecka (nawet jeśli są oni pozbawieni władzy rodzicielskiej lub gdy ta ich władza została zawieszona albo ograniczona – ust. 4 cyt. przepisu), a nie jakichkolwiek innych osób. W szczególności nie można na podstawie powołanego przepisu nakładać obowiązku wniesienia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej na jego babkę, którą jest skarżąca. Podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, że matka małoletniej Ł. W. – M. W. jest ubezwłasnowolniona całkowicie, a jej opiekunem została ustanowiona skarżąca, nie uzasadniała skierowania decyzji o ustaleniu omawianej opłaty do H. M. Osoba ubezwłasnowolniona całkowicie nie ma wprawdzie zdolności do czynności prawnych (art. 12 kc w zw. z art. 30 § 1 kpa), nie jest wszakże pozbawiona zdolności prawnej, którą ma każdy człowiek od chwili urodzenia (art. 8 § 1 kc). W niniejszej sprawie stroną i adresatem decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 79 ustawy o pomocy społecznej winna być M. W. jako matka małoletniej Ł.W. (z akt sprawy wynika, że ojciec dziecka nie żyje) , a tylko doręczenie decyzji powinno nastąpić – zgodnie z dyspozycją art. 40 § 1 kpa – do rąk jej opiekunki H. M., ponieważ tylko ona, wobec ubezwłasnowolnienia strony, może odebrać adresowane do niej pismo z pełnym skutkiem prawnym (por. J.Borkowski w B.Adamiak, J.Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2000, s.257). Decyzja organu I instancji w swojej osnowie orzeka o odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, kierując to orzeczenie bezpośrednio do H. M. poprzez sformułowanie "... za pobyt Pani wnuczki..." Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji wprost stwierdza, że ze względu na ubezwłasnowolnienie M. W. decyzja jest skierowana do H. M., "gdyż ona jako opiekun prawny ma obowiązek dokonywać wszystkich czynności prawnych w imieniu ubezwłasnowolnionej całkowicie córki, w tym także dysponować jej dochodami". W świetle przedstawionych wyżej uwag takie skierowanie decyzji było wadliwe i wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Niezależnie od powyższego wątpliwości budzi zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej renty rodzinnej wnuczki Ł. W. w wysokości 272,09 zł. Jak wyjaśniła skarżąca na rozprawie, rentę tę pobiera J. W., u której ta wnuczka przebywa. Art. 10 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nakazuje przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej uwzględnienie w składzie rodziny tego dziecka a także dzieci przebywających w domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej i placówce opiekuńczo-wychowawczej, jeżeli rodzice ponoszą odpłatność za ich pobyt. Nie oznacza to jednak, że do dochodu rodziny rodziców dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej należy zaliczyć dochód dziecka, jeżeli rodzice dochodu tego faktycznie nie otrzymują , lecz trafia on do osób pełniących funkcję rodziny zastępczej. Gdyby uwzględnienie dziecka w składzie rodziny było równoznaczne z uwzględnieniem w sumie dochodów osób w rodzinie dochodu dziecka niezależnie od tego, kto ten dochód faktycznie otrzymuje, ustawodawca musiałby to wyraźnie zaznaczyć. Wypada zauważyć, że w ust. 1 art. 10 omawianej ustawy stanowiącym, iż przy ustalaniu prawa do zasiłków stałego i okresowego w składzie rodziny nie uwzględnia się dzieci wychowywanych w rodzinie zastępczej oraz pełnoletnich wychowanków rodziny zastępczej, jednocześnie określono, że do dochodu urodziny nie wlicza się ich dochodów i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 78 ust 1, 5 i 7 oraz art. 88 ust. 1. Uwzględnienie bądź nieuwzględnienie pewnych osób w składzie rodziny nie przesądza zatem o zaliczeniu bądź nie zaliczeniu ich dochodów do dochodów rodziny, gdy faktycznie ten dochód otrzymują inne osoby. W przeciwnym razie druga część normy prawnej zawartej w cyt. art. 10 ust .1 ustawy o pomocy społecznej byłaby zbędna. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji winien zatem wyjaśnić jednoznacznie, kto pobiera rentę rodzinną należną Ł. W. i w zależności od tego ustalić dochód rodziny oraz orzec o odpłatności za umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej. Przede wszystkim zaś decyzje należy skierować do osoby będącej stroną postępowania, tj. – jak to wynika z wcześniejszych rozważań – do M.W. a doręczyć ją jej opiekunowi – H. M. Stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Żądanie skarżącej orzeczenia wprost przez Sąd o zwolnieniu jej z odpłatności za pobyt wnuczki w rodzinie zastępczej nie mogło być uwzględnione. Pomijając w tym miejscu omówioną wyżej kwestię, że ewentualne zwolnienie z tej odpłatności może dotyczyć nie skarżącej, lecz matki dziecka – M. W., to podkreślić należy, że w świetle przepisów cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego mają charakter kasacyjny, co nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie przez Sąd sprawy administracyjnej. Uwzględniając skargę Sąd określił na podstawie art. 152 P.p.s.a. , że do czasu uprawomocnienie się wyroku zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie podlegają wykonaniu. Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie wskazanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.