II SA/Lu 147/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021r., znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021.r, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n." stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez [...] [...] reprezentowaną przez radcę prawnego K. K. wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości Gminy Ś. stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] położonej Ś. przy Al. [...] (obr. [...] - M. Ś.). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz Ś. złożył w dniu [...] lipca 2021r. skarżącej [...] w [...] oświadczenie o wypowiedzeniu jej dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (62.371,47 zł) wyżej wskazanej działki nr ewid. [...], proponując opłatę w nowej wysokości (93.564,60 zł od [...] stycznia 2022r.) Wypowiedzenie zostało doręczone S. sierpnia 2021r., zatem stosownie do art. 78 ust. 2 u.g.n. [...] miała prawo złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 30 dni wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości; termin ten upływał [...] września 2021r. [...] złożyła natomiast taki wniosek dopiero [...] września 2021r., a więc po terminie. W związku z tym Kolegium na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia tego wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] [...], reprezentowana przez r.pr. K. K., domagała się uchylenia powyższego postanowienia zarzucając jego wydanie z naruszeniem: 1. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach zawiązanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYTD- 19. innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r., poz. 2095), dalej jako "ustawa covidowa" w zw. z art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020r., poz. 491 ze zm.) poprzez zaniechanie przez organ zawiadomienia skarżącej o uchybieniu terminu do złożenia spornego wniosku, co spowodowało, że [...] dowiedziała się o uchybieniu terminu dopiero z zaskarżonego postanowienia oraz poprzez niewyznaczenie skarżącej 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia spornego wniosku; 2. art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niedokonanie zawiadomień, o którym mowa w pkt 1. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej w pierwszej kolejności podniósł, że pozostawał w przekonaniu, że złożył wniosek z zachowaniem terminu, ponieważ na oświadczeniu o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty widniała prezentata naniesiona przez pracownika [...] o wpływie tego wypowiedzenia do [...] w dniu [...] sierpnia 2021r. Tę samą datę wpływu zawiera także dziennik korespondencyjny prowadzony w formie tradycyjnej i elektronicznej. W takiej zaś sytuacji 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 78 ust.1 u.g.n., upływał [...] września 2021r. (sobota), a zatem ostatnim dniem złożenia spornego wniosku był poniedziałek [...] września 2021r. i w tym właśnie dniu (co jest niekwestionowane) [...] złożyła wniosek. Pełnomocnik przyznał, że wskazanie prezentaty z datą [...] sierpnia 2021r. mogło wynikać z zaniedbania pracownika, ale obecnie nie można tego jednoznacznie ustalić, gdyż pracownik już nie jest w [...] zatrudniony. Następnie pełnomocnik przytoczył treść art. 15zzzzzn2 ust. 1 - 3 ustawy covidowej, z których wynika obowiązek organu administracji publicznej zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i poinformowanie jej, że ma prawo złożyć wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 30 dni od ustania przyczyny uchybienia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło tym obowiązkom, dlatego zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosło, że dokonana przez pełnomocnika skarżącej wykładnia art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covidowej jest błędna, ponieważ stosownie do art. 78 ust. 9 u.g.n. w niniejszej sprawie stosuje się przepisy k.p.a., a tym art. 58 § 2 k.p.a. Przepis ten interpretowany w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy covidowej oznacza, że 7-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu liczony od ustania przyczyny uchybienia terminu, wydłuża się do 30 dni. "Skoro ust. 2 i ust. 3 art.15zzzzzn2 chociaż dotyczą tej samej materii (przywrócenia terminu), ale przewidują inny tryb postępowania, to jest oczywistym, że nie mogą się one odnosić do tego samego rodzaju terminów (spraw)". Z tego powodu sprawy o przywrócenie terminów, do których odnoszą się przepisy k.p.a. (jak w niniejszej sprawie), nie są objęte regulacją art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badając legalność zaskarżonego postanowienia stosownie do przytoczonego przepisu, należy stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszenie obowiązujących przepisów. Podstawą jego wydania był przepis art. 78 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem - Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. (...) Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust.1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (...) wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu (ust.2). Bezsporne jest w niniejszej sprawie to, że Gmina Ś. oświadczeniem z [...] lipca 2021r. wypowiedziała skarżącej [...] w Ś. dotychczasową opłatę za użytkowanie należącej do Gminy nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...]. W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości to, że wypowiedzenie zostało doręczone [...] [...] sierpnia 2021r., gdyż wynika to jednoznacznie ze znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru (k.25). Skarżąca wprawdzie podnosi, że na wypowiedzeniu, jak i w wewnętrznych rejestrach (dziennikach) wpływu dokumentów widniała późniejsza data tj. [...] sierpnia 2021r., która mogła wynikać z błędu (zaniedbania) pracownika [...], co nie oznacza, że skarżąca kwestionuje datę rzeczywistego doręczenia jej wypowiedzenia [...] sierpnia 2021r., lecz wskazuje okoliczności podlegające ocenie w toku rozpatrywania wniosku o przywrócenie (uchybionego) terminu. Nie budzi też wątpliwości, że skarżąca złożyła wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n. w dniu [...] września 2021r. Rację ma pełnomocnik [...], że wydanie zaskarżonego postanowienia było przedwczesne, bowiem Kolegium powinno było uwzględnić treść art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej. Przepis ten stanowi, że: 1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Sporna okazała się w niniejszej sprawie wykładnia tego przepisu: Zdaniem pełnomocnika skarżącej przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w okresie pandemii w każdym wypadku w razie stwierdzenia uchybienia przez stronę terminu przewidzianego w obowiązujących przepisach, a więc niezależnie od tego, czy ma on charakter materialny (zawity, nieprzywracalny), czy też procesowy (przywracalny) organ powinien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu oraz powinien wyznaczyć jej 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego obowiązki te nie dotyczą przywracania terminów procesowych ("terminów, do których odnoszą się zapisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a do tego rodzaju spraw należy i sprawa niniejsza"). Zdaniem Kolegium, przepisy art. 15zzzzzn2 ust. 2 i art. 15 zzzzzn2 ust. 3 ustawy covidowej przewidują różne tryby postępowania, a więc nie mogą odnosić się do tego samego rodzaju terminów. Powyższy przepis wymaga funkcjonalnej i systemowej wykładni ze względu na wątpliwości, jakie wynikają z jego wyłącznie językowej interpretacji. Przepis ten w ust. 1 mówi o terminach przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, a więc o terminach "sztywnych", materialnych, a więc takich, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza trwałą utratę roszczenia, czy ochrony prawnej, a jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 przepis ten wprost dopuszcza złożenie wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów przywracalnych (procesowych). Ustawodawca nakłada przy tym na organ (w ust. 1 i 2) dwa obowiązki: zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. O ile nie budzi wątpliwości, że z woli ustawodawcy wyrażonej w analizowanym przepisie, w szczególnych okolicznościach związanych z pandemią, dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, o tyle nie jest jasne, czy nałożone w tym przepisie na organ obowiązki, dotyczą wyłącznie tego rodzaju terminów, czy też również dotyczą one terminów o charakterze procesowym (kwestia ta jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku instytucji przywrócenia terminu, uregulowanej w art. 58 k.p.a. inicjatywa należy wyłącznie do zainteresowanej strony, zaś organ (zasadniczo) nie ma obowiązku czuwania nad tym, by strona, która spóźniła się z dokonaniem czynności procesowej (nawet bez swojej winy), złożyła wniosek o przywrócenie tego terminu. Obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie rozciąga się bowiem na automatyczne (" w każdym wypadku") pouczanie strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Organ stoi bowiem przede wszystkim na straży praworządności i rozstrzyga sprawę mając na względzie (zarówno interes społeczny, jak i interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a więc bierze pod uwagę interesy wszystkich stron, równowaga ta mogłaby być zachwiana w sytuacji nadmiernego pouczania, w tym również o prawie składania wniosków o przywrócenie terminu. To w interesie strony leży należyta dbałość o własne sprawy, która przejawia się w szczególności w podejmowaniu odpowiednich na danym etapie czynności procesowych. Na tle art. 15zzzzn2 ustawy covidowej pojawia się zatem pytanie, czy zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od powyższej zasady i przeniesienie ciężaru inicjatywy związaniem z przywróceniem uchybionego terminu na organ, zobowiązując go do zawiadamiania strony, w każdym wypadku stwierdzenia uchybienia terminu (a więc niezależnie od tego, czy chodzi o termin o charakterze materialnym, czy procesowym), o tym uchybieniu oraz do wyznaczenia 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu, wskazane obowiązki organu odnoszą się wyłącznie do terminów materialnych, a nie procesowych. W przepisie ust. 1 ustawodawca odwołuje się wprawdzie do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co sugeruje, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa (a więc także przepisy postępowania administracyjnego, które obejmuje oczywiście art. 58 k.p.a.), to jednocześnie w sześciu punktach wymienia dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Cechą wspólną tych terminów jest to, że są to takie terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Wśród wymienionych ściśle w powyższym przepisie terminów, nie ma natomiast takich, których upływ uniemożliwiałby stronie skuteczne dochodzenie przed organem (istniejącego) żądania uksztaltowania jej sytuacji prawnej, a więc takich, które przewidziane są w przepisach regulujących postępowanie przed organem. W ust. 1 analizowanego przepisu ustawodawca pominął więc terminy o charakterze procesowym, ograniczając unormowanie tego ustępu wyłącznie do przepisów materialnych. O takiej intencji ustawodawcy świadczy również to, że na gruncie ustawy covidowej ustawodawca rozróżnił jednoznacznie przepisy materialne od przepisów procesowych. Miało to miejsce w uchylonych z dniem 16 maja 2020r. przepisach art. 15zzr i art. 15 zzs ustawy covidowej regulujących kwestię biegu i zawieszenia terminów - pierwszy z tych przepisów dotyczył takich samych, jak w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1-6 terminów prawa administracyjnego, natomiast drugi odnosił się wyłącznie do terminów procesowych. Ustawodawca tę samą instytucję (bieg terminów i ich zawieszenie na czas pandemii) uregulował odrębnie w odniesieniu do terminów materialnych (określonych identycznie, jak terminy z art. 15zzzzzn2 ust. 1) i do terminów procesowych. Założenie racjonalności ustawodawcy nie pozwala na przyjęcie, że identycznie określone terminy (art. 15 zzr ust. 1 i art. 15zzzzzn2 ust.1) mogą być różnie interpretowane. Oznacza to, że ust. 1 przepisu art.15zzzzzn2 dotyczy wyłącznie przepisów materialnych, a nie procesowych. Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenie tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby wygaśnięcie, utratę przez stronę żądania uksztaltowania jej sytuacji prawnej. Przyznając stronie tę dodatkową ochronę, ustawodawca nałożył na organ prowadzący postępowanie obowiązek zawiadomienia strony o tej ochronie poprzez poinformowanie jej, że termin materialny już upłynął oraz o tym, że może złożyć wniosek o przywrócenie tego terminu. (ust. 1 i 2 analizowanego przepisu). Z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covidowej wynika jednoznacznie, że statuowany nim obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu dotyczy wyłącznie terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzzzzn2, a więc terminów prawa materialnego. W ocenie Sądu, obowiązki te nie rozciągają się na wnioski o przywrócenie terminów procesowych, składanych trybie art. 58 § 2 k.p.a., co wynika z konstrukcji analizowanego przepisu. Gdyby intencją racjonalnego ustawodawcy było nałożenie na organ takich obowiązków również w odniesieniu do przepisów procesowych, ustawodawca nie umieściłby ich w ust. 1 (i ust. 2), które - jak wyżej wyjaśniono – dotyczą wyłącznie terminów materialnych. Ponadto należy zauważyć, że instytucja przywrócenia terminu (procesowego) nie jest instytucją nową, wprowadzoną wyłącznie na okres pandemii, jak to ma miejsce w odniesieniu do terminów materialnych (nieprzywracalnych). Przyjęcie, że wolą ustawodawcy było wprowadzenie (w analizowanym przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy covidovej) dodatkowej ochrony polegającej na nałożeniu na organ prowadzący postępowanie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu każdego terminu procesowego i wyznaczania dodatkowego 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o jego przywrócenie, jest nieuzasadnione w obowiązującym systemie prawnym i nie do pogodzenia z założeniem racjonalności ustawodawcy. Reasumując, analizowany przepis art.15zzzzzn2 ustawy covidowej dopuszcza "odżycie" terminów materialnych, które już upłynęły (w systemie prawa nieprzywracalnych) na wniosek strony o przywrócenie tych terminów, nakładając na organy obowiązek zawiadomienia strony o upływie tych terminów (uchybieniu) i umożliwienia stronie złożenia wniosku o ich przywrócenie. Natomiast w odniesieniu do terminów procesowych ustawodawca pozostawił zasadę dbałości strony o własne sprawy, przewidzianą w art. 58 § 2 k.p.a., z modyfikacją w zakresie terminu złożenia takiego wniosku zależnie od chwili ustania przyczyny uchybienia (30, a nie 7 dni - ust. 3 art. 15zzzzn2). Powyższe oznacza, że jedynie w przypadku wniosku o przywrócenie terminu prawa materialnego, składanego na podstawie art. 15zzzzn2 ust. 1 i 2, konieczne jest zawiadomienie przez organ strony o uchybieniu terminu i wyznaczenie stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W świetle przedstawionych rozważań, konieczne jest określenie, czy termin przewidziany w art. 78 ust. 2 u.g.n ma charakter materialny, czy też procesowy, gdyż od tego zależy ocena, czy organ miał obowiązek, czy też nie, dokonać zawiadomienia i wyznaczenia terminu, o których mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covidowej - poglądy sądów administracyjnych w tej kwestii są różne (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1141/06, czy wyrok SA w Warszawie z 5 października 2010 r., VI ACa 199/10). W ocenie Sądu, termin ten ma charakter materialny, a nie procesowy, gdyż ten ostatni dotyczy trwającego już postępowania. Natomiast termin z art. 78 ust. 2 u.g.n. jest terminem określającym w istocie to, kiedy (jak długo, przez jaki okres) skarżącej przysługuje prawo żądania ukształtowania (przez organ poprzez wydanie rozstrzygnięcia) wysokości nałożonej na nią opłaty za użytkowanie wieczyste. Po upływie tego terminu jej prawo do modyfikacji wysokości obowiązkowej opłaty wygaśnie. 30-dniowy termin na złożenie wniosku o ocenę dokonanej przez gminę aktualizacji wysokości opłaty nie ma więc charakteru procesowego, gdyż na skutek zachowania tego terminu strona bezpośrednio zmierza do realizacji swojego prawa materialnego (określenia wysokości opłaty). Postępowanie administracyjne, a więc ciąg czynności procesowych organów i strony zmierzających do urzeczywistnienia żądania ukształtowania odpowiedniej wysokości opłaty, może być wszczęte dopiero, kiedy strona nabędzie to żądanie, co następuje z chwilą doręczenia jej wypowiedzenia przez gminę dotychczasowej wysokości opłaty i zaproponowania nowej. "Wniosek", o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n to w istocie uprawnienie prawo kształtujące, a nie wniosek w znaczeniu czynności procesowej (formalnej). "Wniosek" zawiera w sobie roszczenie/żądanie użytkownika wieczystego do ustalenia przez organ zaproponowanej przez właściciela nieruchomości określonej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Żądanie to powstaje dopiero z chwilą doręczenia użytkownikowi wypowiedzenia i przysługuje mu przez 30 dni licząc od tego dnia i może być realizowane poprzez złożenie wniosku (formalnie) do organu o ustalenie tej opłaty na nowo. Jest to bowiem żądanie ustalenia, czy oferta nowej kwoty jest uzasadniona albo czy kwota powinna być określona w innej wysokości. Należy stwierdzić, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nie jest swojego rodzaju rozstrzygnięciem organu administracji publicznej (decyzją), od której użytkownik wieczysty ma prawo się "odwołać" czyli złożyć sporny wniosek. Wprawdzie przepis mówi, że organ dokonuje aktualizacji opłaty, ale po pierwsze - organ działa jako właściciel, a nie jako organ prowadzący postępowanie, po drugie - ta aktualizacja polega na wypowiedzeniu (oświadczenie woli) dotychczasowej opłaty i wskazaniu oferty nowej opłaty. Chociaż w art. 78 ust. 1 ustawodawca posłużył się pojęciem "właściwy organ", to jednak nie chodzi tu o organ administracji publicznej, lecz o organ osoby prawnej, będącej właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, którym może być Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Termin z art. 78 ust. 2 u.g.n. to termin prawa materialnego, a nie procesowego, czy też termin sądowy. Termin sądowy to termin wyznaczony przez sąd. Natomiast termin procesowy to termin do dokonania czynności w toku już trwającego postępowania, natomiast termin z art. 78 ust. 2 u.g.n. jest terminem do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, a więc faktycznie o ukształtowanie wysokości opłaty rocznej. Jest to termin określający w jakim czasie można wystąpić z żądaniem ukształtowania wysokości opłaty w związku z dokonaną aktualizacją opłaty rocznej. Termin taki, analogicznie jak przykładowo termin do wytoczenia powództwa w prawie cywilnym, nie jest terminem procesowym, lecz terminem prawa materialnego. Nie jest to termin do dokonania czynności w toku już trwającego postępowania, albowiem choć wniosek z art. 78 ust. 2 u.g.n. składany jest w związku z aktualizacją opłaty rocznej dokonywaną przez organ właściciela nieruchomości będącego Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, to jednak organem, przed którym prowadzone jest tego rodzaju postępowanie nie jest organ Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz samorządowe kolegium odwoławcze. Złożenie wniosku z art. 78 ust. 2 u.g.n. nie ma charakteru czynności procesowej dokonywanej w toku już trwającego postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym, albowiem to dopiero wniosek inicjuje postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym o ustalenie postępowanie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Co do swej istoty wniosek z art. 78 ust. 2 u.g.n. ma charakter powództwa o ukształtowanie praw i obowiązków wieczystego użytkownika. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.g.n. wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew. Co więcej jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18 sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny i jedynie na jego wstępnym etapie rozpatrywana jest w trybie administracyjnym. Wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości zastępuje pozew, przy czym charakteru pozwu nabiera w tym przypadku pierwotny wniosek, a nie sprzeciw. Wniosek z art. 78 ust. 2 u.g.n. zawiera więc w sobie żądanie ustalenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a więc w istocie żądanie ukształtowania sytuacji prawnej użytkownika wieczystego. Wreszcie podkreślić należy, że z upływem terminu z art. 78 ust. 2 u.g.n. łączy się skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia użytkownika wieczystego do żądania ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, co oznacza, że jest to termin zawity (prekluzyjny). Jak trafnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie także na etapie administracyjnym postępowania stwierdzenie przez organ, że wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., skutkować winno oddaleniem wniosku (tak m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 26/18). W świetle przedstawionych rozważań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że wniosek skarżącej z [...] września 2021r. jest spóźniony, powinno było zawiadomić skarżącą o uchybieniu terminu oraz wyznaczyć jej 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie tego terminu. Żadnego z tych obowiązków Kolegium jednak nie wykonało, w konsekwencji skarżąca nie złożyła takiego wniosku przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, pozostając w błędnym przekonaniu, że składając wniosek dopiero [...] września 2021r. dochowała terminu. Zasadnie więc zarzuca pełnomocnik skarżącej, że zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie. W związku z tym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329). O kosztach obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł, opłatę kancelaryjną od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wpis sądowy – 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 cyt. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801 ze zm.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium zawiadomi stronę o uchybieniu terminu do złożenia wniosku i wyznaczy stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.