II SA/Lu 148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal, NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego za świadczenia nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. przyznał H. W. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz Ł. W. i M. W. w wysokości po [...] złotych miesięcznie na okres od dnia [...]. do dnia [...]. Kolejną decyzją z [...]. ten sam organ uznał przyznane wspomnianą decyzją świadczenia za okres od [...]. do [...]. w łącznej wysokości [...] złotych za świadczenia nienależnie pobrane. Podstawą decyzji było ustalenie, że Ł. W. w okresie od [...]. do grudnia 2010r., natomiast M. W. w okresie od sierpnia 2010r. do października 2010r. byli zatrudnieni na umowę zlecenia w Biurze Ochrony S. R. S.. Z tego tytułu w sierpniu 2010r. Ł. W. otrzymał wynagrodzenie wysokości [...] złotych, natomiast M. W. we wrześniu 2010r. [...] złotych. Kwota [...]złotych została doliczona do wcześniej wyliczonego dochodu rodziny świadczeniobiorczyni za 2009r., która miesięcznie wynosiła [...] złotych. Razem oznaczało to kwotę [...]zł, a w przeliczeniu na członka rodziny [...] złotych miesięcznie. Po uwzględnieniu dochodu M. W. miesięczny dochód rodziny od września 2010r. wyniósł [...] złotych, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie – [...] złotych. Tymczasem zgodnie z art. 9 ust.2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...]zł. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 5 ustawy w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca w którym dochód został uzyskany. W dniu [...]. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją złożył S. W., dłużnik alimentacyjny, argumentując, że jako strona postępowania nie brał w nim udziału. W uzasadnieniu wniosku podał, że na podstawie tej decyzji została wydana kolejna decyzja z [...]. zobowiązująca go do zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu. Postanowieniem z [...]. Prezydent Miasta L. odmówił wznowienia postępowania, które zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...]. Po uchyleniu obu postanowień przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...]. ( II SA/Lu [...] ) postanowieniem z dnia [...]. Prezydent wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 151 § 1 pkt.1 kpa odmówił uchylenia decyzji z [...]. Zdaniem organu prawidłowo bowiem ustalono, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane i wypłacone zgodnie z decyzją znak: [...] z dnia [...]. M. W. i Ł. W. w okresie od [...]. do [...]. w wysokości [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. Powodem dla takiej oceny jest przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia. Organ potwierdził, że dochód rodziny w 2009r. wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu dało [...] zł miesięcznie i [...] zł na osobę w rodzinie. Art. 9 ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, iż w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten uzyskiwany jest w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Natomiast zgodnie z art. 18 ust 5 w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu, od miesiąca w którym dochód został osiągnięty. Z tego powodu do dochodu miesięcznego rodziny należało doliczyć kwotę [...]zł, jaką Ł. W. otrzymał w sierpniu 2010r. z tytułu zatrudnienia na umowę zlecenie w firmie Biuro Ochrony S.. Po tej weryfikacji dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł miesięcznie, a po doliczeniu kwoty [...]zł otrzymanych przez M. W. we wrześniu 2010r. – [...] złotych, co oznacza przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia. Organ zaznaczył, że z tego powodu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa postanowił odmówić uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 decyzji z dnia [...]. Po rozpoznaniu odwołania S. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko i argumentacja Prezydenta Miasta L. są prawidłowe. Zwrócono uwagę, że postanowienie z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez organ właściwy postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Kolegium dokonane wyliczenia są prawidłowe, rozstrzygnięcie zostało dostatecznie uzasadnione, a uzasadnienie ma oparcie w ustalonym stanie faktycznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. W. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 2 pkt 8 oraz art. 23 ust.1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 77 § 1 kpa i art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie rozpatrzył jego zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji, zwłaszcza dotyczącego kwestii okresów uczęszczania do szkół przez Ł. W.. Kolegium utrzymało w mocy powyższą decyzję MOPR pomimo tego, że sprawa była w znacznej części badana przez organ I instancji dopiero po jej wydaniu. W ocenie skarżącego świadczenie z funduszu alimentacyjnego zostało przyznane Ł. W. jako osobie uprawnionej bez podstawy prawnej, albowiem dochód rodziny Ł. W. przekraczał wówczas [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Ponadto okres świadczeniowy przyjęty w obydwu decyzjach jest sprzeczny z definicją okresu świadczeniowego zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia [...] r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co wpływa na nieprawidłowość dochodu ustalanego dla okresu rozliczeniowego. Skarżący, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] r., ( II SA/ Lu [...] ) stwierdził, że dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. W ten sposób zostanie obliczony dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód, jak przewiduje to art. 9 ust. 4 powołanej ustawy. Nie ma znaczenia, czy dochód uzyskiwany był przez całe 12 miesięcy oraz czy dochód ten był taki sam w poszczególnych miesiącach. Nie może natomiast dochodzić do sytuacji, kiedy uzyskany przez stronę czy członka rodziny dodatkowy dochód z jednego czy z dwóch miesięcy będzie decydował o prawie do świadczenia alimentacyjnego. Wyrok ten potwierdza, zdaniem skarżącego, zasadę, że okresem świadczeniowym jest okres roczny i w skali całego roku dokonuje się rozliczenia dochodu, a nie w odniesieniu do poszczególnych miesięcy. W jego ocenie naruszenie powołanych przepisów Konstytucji RP polega na nierozpatrzeniu istoty sprawy przez drugą instancję, co jest równoznaczne z pozbawieniem strony instancyjności postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017r. ( I OSK 2027/16 oraz podane tam orzeczenia opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń. Rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego i w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tego funduszu nie mają bowiem wpływu na jego sytuację prawną, a to kryterium wyznacza status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jak stwierdził sąd mogą one mieć wpływ na sytuację faktyczną dłużnika alimentacyjnego, jednak interes prawny dający legitymację w postępowaniu administracyjnym nie jest oparty na okolicznościach i interesach faktycznych. Źródłem obowiązków i ograniczeń, o jakich mowa w art. 27 ust. 1, ust. 1a, art. 5 ust. 1-4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest relewantna prawnie okoliczność uzyskania przez osobę zobowiązaną do alimentów statusu dłużnika alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy (dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, wobec której egzekucja okazała się bezskuteczna). Stan bezskuteczności egzekucji poświadczany jest przez organ uprawniony do egzekucji alimentów. Okoliczności tej nie może natomiast weryfikować we własnym zakresie organ administracji rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Sąd zaznaczył, że ani w postępowaniu o przyznaniu świadczeń, ani w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego, nie nakłada na niego obowiązków, które są przewidziane przez ustawę i stanowią skutek bezskuteczności egzekucji. Osoba zobowiązana do alimentów ma zaś instrument chroniący jej interes w sprawie uznania jej za dłużnika alimentacyjnego poprzez kwestionowanie ustaleń organu egzekucyjnego. Sąd zaznaczył, że interesu prawnego nie należy także upatrywać w obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego kwot wypłaconych na rzecz osób uprawnionych. W tym bowiem przypadku obowiązek świadczeń alimentacyjnych znajduje źródło w wyroku sądu powszechnego opatrzonego klauzulą wykonalności. Trzeba podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak znaleźć zastosowania. Status skarżącego jako strony postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego został bowiem przesądzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 21 stycznia 2016r. ( II SA/Lu 555/15). Z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Rację ma oczywiście Kolegium wskazując, że postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z [...]. uznającą świadczenie alimentacyjne wypłacone M. W. i Ł. W. za okres od [...]. do [...]. za nienależnie pobrane otwiera możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach kpa lub ustawach szczególnych. Organy były zatem zobowiązane ustalić, czy spełnione są warunki pozwalające uznać wypłacone świadczenie za świadczenie pobrane nienależnie. W myśl art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U z 2016r. poz. 169 ze zmianami ), zgodnie z treścią obowiązującą w dacie wydania decyzji, nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów; f) wypłacone osobie innej, niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Z uzasadnienia decyzji wnosić należy, że podstawy do uznania świadczenia za nienależnie pobrane organy upatrywały w przekroczeniu przez świadczeniobiorcę kryterium dochodowego, o jakim jest mowa w art. 9 ust.2 ustawy, co w konsekwencji stanowiło podstawę do zastosowania art. 2 ust.7 lit. a ) ustawy. Wbrew zarzutowi skargi konkluzja organów co do przekroczenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącego jest prawidłowa. Zgodnie z art. 2 pkt 5a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ilekroć jest mowa o dochodzie członka rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. W okresie od października 2010 r. do września 2011 r. dochód ten ustalono się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2009. Stosownie do art. 9 ust. 4a ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 5 ustawy, w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2016r. ( I OSK 683/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) wyjaśnił, że zestawienie treści art. 9 ust. 4a ustawy z ustawowymi definicjami pojęć "dochód rodziny" i "dochód członka rodziny" prowadzi do wniosku, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku poprzedzającym okres świadczeniowy, przeciętny miesięczny dochód osiągnięty przez niego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy należy powiększyć o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty. Ustalając natomiast wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, trzeba ustalić dochód każdego z członków rodziny, następnie dochody te zsumować i podzielić przez liczbę osób w rodzinie. Sąd podkreślił, że kryterium dochodowe ujęte w skali miesiąca musi być spełnione w trakcie całego okresu świadczeniowego, tak by dochód rodziny uzyskiwany w każdym miesiącu tego okresu mieścił się w granicach określonych ustawowo, a więc, by nie przekraczał kwoty [...]zł na osobę w rodzinie. Jego zdaniem uzyskanie dodatkowego dochodu przez członka rodziny tylko w jedynym miesiącu nie wpływa na prawo do świadczenia alimentacyjnego. Z treści art. 9 ust. 4a ustawy wynika, że nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez 1 miesiąc, doliczeniu podlega bowiem dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty. Z kolei zawarte w omawianym przepisie zastrzeżenie, zgodnie z którym dochód uzyskany po roku poprzedzającym okres świadczeniowy dolicza się do dochodu członka rodziny, pod warunkiem że jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń, zakłada doliczenie do dochodu długotrwale uzyskiwanego. Natomiast w przypadku utraty takiego dochodu, nawet gdyby do utraty doszło po 2 miesiącach jego uzyskiwania, należałoby dochód rodziny pomniejszyć o utracony dochód. Tak więc dochód uzyskany w 1 miesiącu w ogóle nie wpłynie na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, natomiast uzyskany na okres dłuższy, będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania ( tak też NSA w wyrokach z 23 czerwca 2016r. I OSK 2446/14, 25 maja 2016r. I OSK 1924/14 i 4 lipca 2013r. 2374/12 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Prawidłowo zatem organy uwzględniły kwotę [...]złotych uzyskaną przez Ł. W. w sierpniu 2010r. jako powiększającą dochód na osobę w rodzinie. Dalsze doliczenie dochodu M. W. nie miało znaczenia, skoro i tak dochód na osobę w rodzinie przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia alimentacyjnego. Nie oznacza to jednak, że pobrane świadczenie można automatycznie uznać za świadczenie nienależnie pobrane. W wyroku z dnia 28 lipca 2016r. ( I OSK 2630/14 opubl. w CBOSA i podane tam orzeczenia ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na błędne utożsamianie tego pojęcia, z pojęciem "nienależnego świadczenia". Jakkolwiek, "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym np. wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub, gdy podstawa taka odpadła, to "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Organy administracji w ogóle tej kwestii nie rozważyły, skupiając się wyłącznie na wykazaniu przekroczenia kryterium dochodowego i wykazując pewność co do przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane, co rozstrzygnięcie czyni wadliwym. Jest ono wadliwe także z innego powodu. Jak już wspomniano wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Jeśli żądanie wznowienia postępowania zgłoszone zostaje przez osobę powołującą się na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a organ na podstawie art. 149 § 1 kpa wznowi postępowanie, to zanim przejdzie do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, w pierwszej kolejności bada, czy rzeczywiście zaistniała przesłanka podana przez stronę. W tym przypadku organy doszły do wniosku, popartym zresztą wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że skarżący posiadał legitymację do udziału w postępowaniu zwykłym, czyli, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa zaistniała. W takim przypadku rzeczą organu było ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpoznaniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jeśli organ dochodzi do wniosku, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (jeśli pierwotna decyzja była, pomimo pominięcia strony, niewadliwa materialnie), winien zastosować rozstrzygnięcie przewidziane przez art. 151 § 2 kpa, jeśli zaś w wyniku postępowania wznowionego okazałoby się, że należy wydać inną decyzję, niż ta, która zapadła w postępowaniu zwykłym, organ winien rozstrzygnięcie oprzeć na art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Błędne było zatem rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy organ stwierdzi, że podana we wniosku podstawa wznowienia nie ma miejsca. Skoro organ przeprowadził w tej sprawie postępowanie i doszedł do wniosku, że decyzja jest prawidłowa sprawę powinien rozstrzygnąć na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,. a nie orzekać w myśl art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję.