II SA/Lu 15/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 listopada 2013 r., po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] z dnia 1 października 2013 r., nr [...], odmawiającej przyznania zasiłku stałego – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji, odmawiając opisaną wyżej decyzją przyznania J. S. zasiłku stałego, wskazał, że toczy się obecnie postępowanie sądowe zmierzające do ustalenie stopnia niepełnosprawności wnioskodawczyni z uwagi na utratę ważności dotychczasowego orzeczenia z dniem 31 lipca 2013 r. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 19 marca 2013 r. wynika, że wnioskodawczyni jest częściowo niezdolna do pracy do 31 marca 2016 r., co wyklucza przyznanie na jej rzecz zasiłku stałego. Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Kolegium wskazało, że odwołująca się złożyła do organu pierwszej instancji wniosek datowany na dzień 2 sierpnia 2013 r. o przyznanie zasiłku stałego, zasiłku okresowego i zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału. Organ wezwał stronę do dostarczenia wymaganego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzeczenia o Niepełnosprawności w [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Strona złożyła w dniu 17 września 2013 r. wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt [...], dwa postanowienia zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności w przedmiocie zawieszenia postępowania, zaświadczenie lekarskie i orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 19 marca 2013 r. Na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy organ drugiej instancji stwierdził, że odwołująca się nie jest niezdolna do pracy z powodu wieku, jak i nie jest całkowicie niezdolny do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ legitymuje się orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ani nie została zaliczony do I lub II grupy inwalidzkiej. Skarżąca nie legitymuje się również ważnym orzeczeniem o umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ponieważ dotychczasowe orzeczenie przyznane było na okres do dnia 31 lipca 2013 r. Złożony przez skarżącą wyrok Sądu dotyczył zmiany stopnia niepełnosprawności z umiarkowanego na znaczny, nie dotyczył zaś ustalenia niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym stanowiącej kontynuację niepełnosprawności. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyła J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że organ pominął istotną dla sprawy okoliczność, że przed w dacie orzekania przez organy obu instancji toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności, w którym zapadło orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczającym skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności okresowo do 30 listopada 2017 r. Orzeczenie to skarżąca złożyła w organie pierwszej instancji w dniu 8 listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku stałego. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 tej ustawy zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowanym, że skarżąca jest samotnie gospodarującą, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego, jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, 542,00 złote. Przyczyną odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią zasiłku stałego było stwierdzenie przez organy administracji obu instancji, że skarżąca nie spełnia określonego w powołanym art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, kryterium całkowitej niezdolności do pracy. W świetle art. 6 pkt 1 powołanej ustawy "całkowita niezdolność do pracy" oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy utrzymując w dniu 28 listopada 2013 r. w mocy decyzję organu pierwszej instancji zawarł następujące stwierdzenie: "skarżąca nie legitymuje się również ważnym orzeczeniem o umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, ponieważ dotychczasowe orzeczenie przyznane było na okres do dnia 31 lipca 2013 r. Powyższe stwierdzenie świadczy o istotnym, to jest mającym podstawowe dla sprawy znaczenie, naruszeniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "K.p.a."). W świetle art. 6 tej ustawy oraz zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasadniczym obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach przepisów prawa. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie tylko powinny więc zawsze stanowić podstawę normatywną wszelkich aktów wydawanych przez te organy, lecz również winny kształtować takie postępowanie organów, które w sposób możliwie najpełniejszy urzeczywistnia normy prawne wynikające z tych przepisów. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest unormowana w art. 7 K.p.a. zasada prawdy materialnej, która nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania z urzędu, a nie jedynie na wniosek, wszelkich niezbędnych czynności służących wyjaśnieniu całokształtu istotnych okoliczności w sprawie. Co więcej, jak wynika z przywołanego przepisu, realizacja tego obowiązku powinna przebiegać w taki sposób, by chronić słuszny interes obywatela. Uzupełnieniem tej zasady jest przepis art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także przepis art. 80 K.p.a. statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą dokonywana przez organ administracji ocena, czy dana okoliczność została w sprawie udowodniona, musi uwzględniać całokształt materiału dowodowego. Wskazane wyżej obowiązki ciążą także na organie odwoławczym, którego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Do istoty bowiem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) nie należy jedynie skontrolowanie poprawności zaskarżonej odwołaniem bądź wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz dokonanie po raz drugi wszechstronnej oceny indywidualnej sprawy administracyjnej, w której ta zaskarżona decyzja zapadła. Wyrazem takiego rozumienia zasady dwuinstancyjności jest przepis art. 136 K.p.a. nakładający wyraźnie na organ odwoławczy obowiązek rozważenia w każdej sprawie możliwości przeprowadzenia - także z urzędu, a nie jedynie na żądanie strony – dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź też zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] obowiązkom tych uchybiło. W uzasadnieniu decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] wskazano, że powodem nieprzedłożenia przez skarżącą aktualnego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności był fakt, że poprzednie takie orzeczenie utraciło swą ważność w dniu 31 lipca 2014 r., zaś kolejne nie zostało jeszcze wydane, choć skarżąca "ponownie [...] rozpoczęła procedurę do ustalenia stopnia niepełnosprawności" (strona 1 decyzji z dnia 1 października 2013 r., nr [...], oznaczona numerem "5", a położona pomiędzy kartami w aktach administracyjnych opisanymi numerem "2" oraz nieoznaczonymi żadną numeracją). Oczywistym jest to, że Kolegium, jakkolwiek nie przeoczyło tego stwierdzenia, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji, to nie podjęło jakichkolwiek działań służących do wyjaśnienia, czy postępowanie toczące się z wniosku skarżącej przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzeczenia o Niepełnosprawności z siedzibą w [...] nie zakończyło się orzeczeniem o ustaleniu umiarkowanego bądź znacznego stopnia niepełnosprawności. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 8 listopada 2013 r., a więc w toku postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, skarżąca przedłożyła w organie pierwszej instancji wydane w tym samym dniu orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w [...] zaliczające ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności okresowo do dnia 30 listopada 2017 r., wraz ze wskazaniem, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje u skarżącej nieprzerwanie od 1 listopada 2002 r. Z orzeczenia tego wynika, że zapadło ono po rozpatrzeniu wniosku skarżącej złożonego w dniu 4 lipca 2013 r., a więc blisko miesiąc przed upływem terminu ważności poprzednio wydanego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (nieponumerowana część akt administracyjnych znajdująca się za decyzją organu pierwszej instancji). Mając powyższe na uwadze ponownie należy podkreślić, że to obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie w sprawie z urzędu wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia całokształtu okoliczności istotnych w sprawie. Taką okolicznością było z pewnością toczące się równolegle z postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie postępowanie przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w [...]. Bezzasadnym jest zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu drugiej instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, skoro "Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie miało wiedzy o istnieniu orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 8 listopada 2013 r., warunkującego prawo do zasiłku stałego" (k. 5v akt sąd.). Wbrew stanowisku Kolegium, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę nie można również uznać, że na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku skarżącej w niniejszej sprawie i przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia stały przepisy art. 102 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczące – zdaniem Kolegium – o tym, że "wniosek skarżącej z dnia 2 sierpnia 2013 r. o przyznanie zasiłku stałego był przedwczesny, bo w dacie jego składania strona nie dysponowała orzeczeniem zaliczającym do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego lub znacznego". W świetle art. 102 ust. 1 powołanej ustawy, świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Zgodnie z art. 106 ust. 3 tej ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przywołany przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składała nowy wniosek. W szczególności przepis ten nie ma zastosowania, gdy potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (por. zachowujące aktualność na gruncie obowiązującego stanu prawnego stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 353/05, LEX nr 207627, a także: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/06, ZNSA 2007, nr 2, s. 101, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 108/09, LEX nr 562109, wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 851/08, CBOSA oraz z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1585/13, LEX nr 1457914). Stwierdzić więc trzeba, że przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może być stosowany niejako "automatycznie" w sytuacji, gdy strona ubiega się o świadczenie pieniężne, którego przyznanie uzależnione jest uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przepis ten winien być bowiem odczytywany łącznie z zasadami ustawy o pomocy społecznej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej podstawowym obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymóg kierowanie się "przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych". Zasada ta nawiązuje niewątpliwie do wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nadto przepis art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należy odczytywać w łączności z art. 9 zdanie 2 K.p.a., stanowiącym, że organy administracji mają prawny obowiązek czuwać nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu obowiązane są udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiedziało o wszczętym na wniosek skarżącej z dnia 4 lipca 2013 r. postępowaniu zmierzającym do wydania kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w [...], to obowiązkiem Kolegium było ustalenie z urzędu stanu tego postępowania. Nawet gdyby okazało się, że postępowanie to w dacie orzekania przez Kolegium nie zostało zakończone, to, w ocenie Sądu, nie byłoby przeszkód, by zawiesić toczące w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne. Brak ustaleń w powyższym zakresie doprowadził do tego, że zaskarżona decyzja jako wadliwa nie może się ostać. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, w tym dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa, którą to wykładnią organ odwoławczy jest związany z mocy art. 153 P.p.s.a.