II SA/Lu 15/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 3 listopada 2022 r., znak: SKO.II.41/1167/ŚR/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO.II.41/1167/ŚR/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, po rozpatrzeniu odwołania G. K. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 2 września 2022 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 2 sierpnia 2022 r. skarżący złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką W. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 26 lipca 2022 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C.. W dniu 10 sierpnia 2022 r. przeprowadzono w sprawie wywiad środowiskowy. Decyzją z dnia 2 września 2022 r. nr [...] organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niesprawowanie przez G. K. opieki nad matką. Dodatkowo organ powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej jako: u.ś.r.) i podniósł, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 listopada 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na negatywną przesłankę związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K [...] oraz orzecznictwo sądów administracyjnych powstałe na podstawie tego wyroku. Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zakres opieki, który zdaniem Kolegium nie ma charakteru opieki, o której jest mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący sprawuje opiekę nad matką sporadycznie, odwiedza ją co dwa tygodnie i spędza z nią wówczas kilka dni. Skarżący zamieszkuje około 25 km od miejsca zamieszkania matki. Codzienną opiekę nad matką sprawuje natomiast S. T. – córka osoby niepełnosprawnej. Zdaniem Kolegium, skarżący ma możliwość wywiązania się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego względem matki poprzez zapewnienie stosownej opieki bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącego z aktywności zawodowej a sprawowaniem opieki nad matką. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką; 3. art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C., że niepełnosprawna W. K., pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki syna, który nie musi rezygnować z zatrudnienia. Mając powyższe zarzuty na uwadze, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze wniesiono również o dopuszczenie dowodu z dokumentacji medycznej na okoliczność ustalenia, że stan zdrowia W. K. uległ w ostatnim czasie pogoszczeniu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił argumenty świadczące, jego zdaniem, o zasadności złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Zarówno organ jak i pełnomocnik skarżącego wnosili o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca ustanowił instytucję świadczeń rodzinnych, jako wyraz pomocy dla osób z niepełnosprawnościami oraz członków ich rodzin w związku z sytuacjami życiowymi, które wymagają podjęcia się opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K [...]; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK [...]; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK [...]; z 7 września 2016 r., I OSK [...]; z 21 października 2016 r., I OSK [...]; z 4 listopada 2016 r., I OSK [...], z 10 listopada 2016 r., I OSK [...]; z 14 grudnia 2016 r., I OSK [...]; z 11 lipca 2017 r., I OSK [...]). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu [...]; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu [...]; z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu [...]; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu [...]; z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu [...]; CBOSA). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do jednej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do stwierdzenia, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P [...]). Ten kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Świadczenie pielęgnacyjne niezmiennie jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Niezbędne zatem dla uzyskania świadczenia, jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK [...], CBOSA). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno, a wręcz nie może być okazją do zwiększenia dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozważyć czy ustalenia organu co do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką były prawidłowe. Wprawdzie organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednakże mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, matka skarżącego mieszka sama i samodzielnie wykonuje podstawowe czynności dnia codziennego (ubiera się, spożywa posiłki, porusza się po mieszkaniu), jednakże wymaga pomocy przy czynnościach wynikających z prowadzenia gospodarstwa domowego, m.in. robienia zakupów, wizyt u lekarza, prania, sprzątania, gotowania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia osoby niepełnosprawnej z dnia 10 sierpnia 2022 r. (k. 8-10 akt adm.) wynika, że opiekę nad matka skarżącego sprawuje przede wszystkim jej córka. W. K. oświadczyła, że w ciągu dnia przychodzi do niej córka, a syn przyjeżdża co dwa tygodnie, nocuje parę dni, robi zakupy i odkurza. Z akt sprawy wynika, że to córka W. K. S. [...] a nie skarżący, codziennie wspiera i opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wniosek ten jest tym bardziej zasadny, że skarżący zamieszkuje w miejscowości odległej o około 25 kilometrów od miejsca zamieszkania matki. W. K. zamieszkuje w C., natomiast G. K. w S. . Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy uznać, że ocena dokonana przez organ była prawidłowa. Pomimo posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżący nie wykazał, aby zakres sprawowanej przez niego opieki wykluczał podjęcie przez niego zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Jest to tym bardziej zasadne, że skarżący z jednej strony wskazuje, że jego pomoc i obecność przy matce jest niezbędna, a z drugiej z akt sprawy nie wynika, aby to G. K. tę opiekę sprawował. Na podstawie powyższego należy uznać, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego, w dość dużych, dwutygodniowych odstępach czasu, w rzeczywistości nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powyższe czynności – odkurzanie, robienie zakupów - mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzecznictwie odróżnia się świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, stanowiące element tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku dorywcza pomoc przy czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze rodzaj i zakres opieki, można dojść do przekonania, że skarżący nie musi rezygnować z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jego niepełnosprawnej matki. Skarżący nie wykazał przy tym jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium. Odnosząc się zaś do załączonych przez pełnomocnika dowodów w sprawie w postaci dokumentacji medycznej załączonej do skargi, Sąd wskazuje, że nie jest przedmiotem oceny stan zdrowia matki skarżącego, ponieważ tym zagadnieniem zajmuje się specjalistyczny organ – Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Z akt sprawy bezspornie wynika, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast przedmiotem oceny sądu jest kontrola orzeczenia organów o zaistnieniu bądź braku zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia, a w okolicznościach niniejszej sprawy – czy zachodzi związek pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Podsumowując, pomimo, że zakres samodzielności matki skarżącego jest ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Z akt administracyjnych wynika, że skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie ma ustalonego prawa do emerytury, czy renty. Ponadto należy podkreślić, że materiał dowodowy sprawy wskazuje, że główny ciężar opieki nad niepełnosprawną matką spoczywa na siostrze skarżącego. Jeżeli jednak stan faktyczny związany z opieką nad niepełnosprawną W. K. ulegnie zmianie, a skarżący weźmie na siebie obowiązek stałej i długotrwałej opieki, co deklarował między innymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, to dopuszczalne będzie złożenie nowego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. W stanie sprawy ustalonym w niniejszym postępowaniu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem nieuzasadnione. Sąd zaznacza, że powyższe stwierdzenie nie umniejsza roli i wysiłku, jaki podejmuje skarżący sprawując opiekę nad niepełnosprawnym matką, niemniej jednak, przepis art. 7 K.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej nakazuje badać nie tylko słuszny interes obywatela (skarżącego), ale także interes społeczny. W tym ostatnim zaś jest, aby orzekając w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mieć na uwadze cel tego świadczenia, jakim jest z jednej strony, zapewnienie chociażby częściowej rekompensaty osobom niemającym szans na podjęcie zatrudnienia z uwagi na przyjęcie na siebie obowiązku stałej i długotrwałej opieki nad bliskim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, co wiąże się z ograniczeniem własnej swobody w wyborze zatrudnienia, a z drugiej, odmienne potraktowanie osób, które w takiej sytuacji z przyczyn obiektywnych się nie znajdują. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) czy też art. 8 k.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację zajętego przez organ stanowiska, w tym analizę stanu faktycznego (zakresu sprawowanej opieki) oraz prawnego (podstaw prawnych rozstrzygnięcia), a więc nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. Nie został również naruszony obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania (art. 9 k.p.a.). Okoliczność, że wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącego nie oznacza, że decyzja narusza prawo. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.