II SA/Lu 1550/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski – sprawozdawca, Protokolant referent-staż. Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi E. i J. małżonków K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza na rzecz skarżących E. i J. małż. K. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn .akt II SA/ Lu 1550/ 03 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] nakazującą B. i W.S. zaniechania dalszych robot przy realizacji budynku mieszkalnego z usługami na działce przy ulicy W. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wyjaśnił, iż decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych była konsekwencją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 1999 r. znak: [...], mocą której zmienił on w części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 1999 r znak: [...] nakazującą B. i W. S. przedłożenie do dnia 30 listopada 1999 r. badań technicznych podłoża gruntowego w zakresie posadowienia budynku mieszkalno usługowego realizowanego na działce przy ulicy W. oraz w zakresie posadowienia przyległego budynku mieszkalnego na działce przy ulicy W. Organ I instancji zastrzegł, iż w opracowaniu powinna zostać zawarta ocena prawidłowości wykonania i posadowienia ław fundamentowych na styku budynku realizowanego i istniejącego, a opinia geotechniczna winna również określać wpływ fundamentowania budynku będącego w budowie na ścianę fundamentową budynku istniejącego, przyległego, biorąc pod uwagę obliczenia statystyczne naprężeń jednostkowych pod projektowaną ławę w części konstrukcyjnej zatwierdzonego projektu budowlanego dla inwestorów. Ponadto nakazano przedstawienie określenia rozwiązania technicznego właściwego wykonania dylatacji i obróbek blacharskich na styku budynków mieszkalnych – realizowanego i istniejącego, w celu przeciwdziałania kierowania wód opadowych w szczeliny, oraz przebudowę przyłącza energetycznego do budynku przy ulicy W. Zmiana decyzji dotyczyła wydłużenia terminu przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 31 grudnia 1999 r i przedłożenia projektu technicznego likwidującego kolizję przyłączy energetycznych do wspomnianych budynków. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedłożona przez inwestorów ekspertyza techniczna nie spełniała wymogów wskazanej decyzji z [...] października 1999 r., w części natomiast w ogóle nie wywiązali się oni z nałożonych obowiązków. W tej sytuacji organ I instancji uznał za zasadne nakazanie wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów. Po rozpoznaniu odwołania W.S. od powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i sprawę przekazał mu do ponownego rozpoznania , stwierdzając , iż nie uwzględnił on wszystkich okoliczności stanu faktycznego w sprawie, nie wskazując na czym miałyby one polegać. Skargę na powyższe orzeczenie złożyli E. i J.K. właściciele nieruchomości położonej przy ulicy W. Dowodzili, iż uchylona decyzja była prawidłowa, gdyż inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich decyzją z dnia [...]grudnia 1999 r., a zaskarżona decyzja nie precyzuje jakie nowe okoliczności i przesłanki były oparciem dla jej wydania. Skarżący podali, iż mimo wstrzymania robót budowlanych B. i W.S. nadal kontynuowali budowę, zakończyli ją i zamieszkali w budynku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wyjaśnił, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wykazano realizację obowiązków nałożonych na inwestorów decyzją z dnia 3 grudnia 1999 r. Wykonano ekspertyzę dotyczącą podłoża gruntowego w zakresie posadowienia budynków , wykonania obróbek blacharskich i dylatacji na styku tych budynków , a także nakazano B. i W.S. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlane z dnia [...] października 2000 r. przedstawienie projektu technicznego likwidującego kolizję przyłączy energetycznych w omawianych budynkach. Według organu odwoławczego powyższe okoliczności nie były znane organowi administracji w dniu wydawania decyzji z dnia [...] września 2000 r i wymagają ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż wobec zakończenia robot budowlanych i wydania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 10 października 2002 r. brak jest podstaw do orzekania o zaniechaniu robót budowlanych. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu , jakkolwiek z innych przyczyn niż wprost wskazane w skardze. Do ich uwzględnienia Sąd upoważniony jest na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr.153, poz.1270 ) według którego rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przede wszystkim podkreślić, iż podstawą zaskarżonej decyzji jest art.138 § 2 kpa, stanowiący, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części .Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wskazać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wydanej w tym trybie , polegający na odstępstwie od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy ( por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 519/97, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt SA/Gd 166/97, wyrok NSA z dnia 18 października 2001 r. sygn. akt I SA 75/2000). Stąd też akcentowano bezwzględna konieczność ścisłego przestrzegania przesłanek umożliwiających zastosowanie 0omawianego przepisu kpa i zakaz ich rozszerzającej interpretacji. Okazją do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego , a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, lub postępowanie wyjaśniające wprawdzie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe (B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. BECK Warszawa 1996). Żadne inne wady postępowania lub wady decyzji nie są oparciem dla organu odwoławczego dla wydania decyzji w tym trybie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem uznać należy, iż nie spełnia ona omówionych kryteriów. Organ odwoławczy nie wskazał , na czym miałoby polegać uchybienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w prowadzeniu postępowania administracyjnego, ograniczając się jedynie do zdawkowego stwierdzenia, iż nie uwzględniono wszystkich okoliczności stanu faktycznego w sprawie. Dopiero w odpowiedzi na skargę podano, iż w sprawie wykonano i przedstawiono wymagane ekspertyzy , a nadto wydano decyzję o likwidacji kolizji przyłączy energetycznych, przez co spełniono wymagania decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Nie wskazano jednak dat ich sporządzenia. Brak jest w tej sytuacji możliwości potwierdzenia tezy stawianej przez organ odwoławczy, iż Powiatowy Inspektor powinien był je uwzględnić. Skoro jednak organ odwoławczy dysponował powyższymi opracowaniami , które w jego mniemaniu spełniały wymogi decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Przypomnieć bowiem należy, iż organ odwoławczy jest organem rozpatrującym sprawę ponownie i winien we własnym zakresie ocenić przesłanki zasadności decyzji organu i instancji. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, iż organ odwoławczy podniósł brak podstaw do orzekania o zaniechaniu robót budowlanych w sytuacji , gdy zostały one zakończone i wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Przesądził tym samym, co organ I instancji powinien zrobić po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. Jest to oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego , poprzez sprowadzenie go do I instancji i pozbawienie organu I instancji pełnej samodzielności. Nie wiadomo jakie postępowanie wyjaśniające miałby w tej sytuacji przeprowadzić organ i instancji i czego miałoby ono dotyczyć. Organ odwoławczy rozpoznając zaś odwołanie musiałby dokonywać oceny prawidłowości swoich własnych ustaleń. Z tych względów na podstawie art145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr.153, poz.1270 ) zaskarżoną decyzję należało uchylić. Orzeczenie o kosztach oparto o art.200 powołanej ustawy.