II SA/Lu 157/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala sprzeciw. Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 41 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej: u.p.s.), art. 15o ust. 1 i ust. la ustawy z 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] r., znak: [...] odmawiającą przyznania T. W. specjalnego zasiłku celowego na zakup środków pomocniczych, lekarstw, środków higieny i sanitarnych, maseczek - obsługa kotła - przeciwpyłowość i środków dezynfekcyjnych i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 20 października 2020 r. wpłynął wniosek T. W. o świadczenie w wysokości [...] zł miesięcznie na zakup środków pomocniczych, lekarstw, środków higieny i sanitarnych, maseczek - obsługa kotła – przeciwpyłowość i środków dezynfekcyjnych. W dniu [...] r. została wydana decyzja o odmowie przyznania tego zasiłku. Po rozpatrzeniu odwołania T. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który decyzją z [...] r., znak: [...] ponownie odmówił przyznania T. W. wnioskowanego świadczenia. W trakcie wywiadu środowiskowego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji T. W. stwierdziła, że jej wydatki na leki i środki pomocnicze wynoszą około [...] zł miesięcznie, jednakże organ stwierdził, że nie znajduje to potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji, ponieważ w okresie od stycznia do grudnia 2020 r. dostarczone zostały faktury (faktury datowane w lutym, kwietniu, maju, sierpniu, październiku i grudniu) za zakupione lekarstwa oraz inhalator na łączną kwotę [...]zł, co miesięcznie daje kwotę [...]zł. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wnioskodawczyni jest w stanie z posiadanych środków sfinansować zakup lekarstw, tym bardziej, że nie wskazała innych niezbędnych wydatków, które skutkowałyby brakiem środków na zakup lekarstw. Po rozpatrzeniu odwołania T. W. Kolegium wydało wskazaną na wstępnie decyzję kasacyjną. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dochód T. W. stanowi kwota [...]zł, na którą składa się emerytura netto w wysokości [...] zł i dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł (wypłacanego przez ZUS łącznie z tymi świadczeniami świadczenia uzupełniającego w wysokości [...] zł nie uwzględnia się w dochodzie, ponieważ sprawa dotyczy świadczenia pieniężnego). Emerytura jest pomniejszana o zajęcie komornicze w wysokości [...] zł, którego nie odlicza się od dochodu. Kolegium ustaliło, że z uwagi na dochód wynoszący [...] zł, przekraczający kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej ([...] zł), T. W. nie przysługuje zasiłek okresowy z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., jednak art. 41 pkt 1 i 2 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach przewiduje, że osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy bezzwrotny (pkt 1) albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków rzeczowych (pkt 2). Przyznanie ewentualnej pomocy w tej formie należy rozważać jedynie dopiero po uznaniu, że sytuacja T. W. stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s. Kolegium podkreśliło, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku na podstawie powołanego ostatnio przepisu i jego wysokość zależą od uznania organu pomocy społecznej, wynikającego z oceny sytuacji, w jakiej znajduje się osoba oczekująca pomocy. Aby ustalić sytuację, w jakiej znajduje się T. W., należy, w ocenie Kolegium, zastosować możliwości, jakie daje ustawa o pomocy społecznej i k.p.a. z uwzględnieniem art. 15o ust. 1 i ust. 1a ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który stanowi, że "z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie organ w dniu 20 i 23 kwietnia 2021 r. wystosował pisma w celu ustalenia aktualnej sytuacji T. W., jednakże z uwagi na ich treść nie spełniły one właściwej roli, dlatego przy ustalaniu stanu faktycznego organ skorzystał z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z T. W. w dniu 13 lutego 2020 r., którego ustalenia wnioskodawczyni kwestionuje (są dosyć odległe w czasie). Wprawdzie, jak podkreśliło Kolegium, organ pierwszej instancji wystąpił do T. W. z pismami oraz skorzystał z posiadanych dokumentów i oświadczeń, jednak, zdaniem Kolegium, nie wykorzystał w sposób właściwy i skuteczny posiadanych możliwości ustalenia aktualnej sytuacji T. W.. Wobec braku możliwości przeprowadzenia wywiadu z powodu pandemii koronawirusa i przeprowadzenia rozmowy telefonicznej, powinien skierować pismo do wnioskodawczyni zobowiązujące ją do konkretnego odniesienia się do przedstawionych w nim przez organ pytań, czy też przedstawienia swojej aktualnej sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej, zdrowotnej, dochodowej, ponoszonych wydatków, do uściślenia wnioskowanych potrzeb i oczekiwań, do załączenia kopii dokumentów, na które wnioskodawczyni się powołuje (które składane były w innych, często odległych czasowo sprawach, których fizycznie nie ma w siedzibie organu, ponieważ bardzo często są w Kolegium lub sądach), do wskazania na okoliczności, które, jej zdaniem, powodują, że jej sytuacja kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniona itp. Uzyskanie odpowiedzi od T. W. pozwoli na oparcie się przy orzekaniu na aktualnej sytuacji faktycznej, która nie będzie mogła być skutecznie kwestionowana. Kolegium taki sposób uzyskania informacji uważa za zasadny, ponieważ ma wiedzę z poprzednich spraw, że T. W. już od listopada 2020 r. podnosiła, że ma niesprawny telefon, później twierdziła, że nie ma telefonu, stąd nie odbierała telefonów od pracowników socjalnych. Zdaniem Kolegium, dla ustaleń w sprawach z art. 41 ustawy o pomocy społecznej ogólnikowe stwierdzenia T. W. typu, że sytuacja wynika z jakiegoś złożonego we wcześniejszych sprawach oświadczenia, że "sytuacja bez zmian", czy "sytuacja znana z urzędu", czy też "sytuacja powszechnie znana", mogą świadczyć o tym, że nie zachodzi w sprawie szczególnie uzasadniony przypadek (czego powinna być świadoma). Jeżeli wnioskodawczyni oczekuje przyznania pomocy, to powinna prezentować choćby minimum dobrej woli i współpracować z pracownikiem socjalnym poprzez przedstawienie swojej aktualnej sytuacji. Z powyższych względów Kolegium uznało za zasadne uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła T. W., zarzucając rażące naruszenie prawa, ponieważ Kolegium miało obowiązek załatwić sprawę ostatecznie i pozytywnie. Stwierdziła, że trwa bezprawie pierwszej instancji tolerowane w Kolegium, które "dba bezinteresownie o budżet gminy na jej szkodę z zagrożeniem pogorszenia się znacznego stopnia niepełnosprawności plus inne schorzenia". W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Będąca przedmiotem wniesionego sprzeciwu decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola sądowoadministracyjna uruchamiana sprzeciwem od decyzji ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zatem zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., a zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. I OSK 2386/13). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. Przeprowadzana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wymaga zatem oceny, czy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, czy też jedynie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie uznaniu organu administracyjnego, czyli umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem tego organu jest załatwić sprawę po wszechstronnym ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy i po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja może być oceniona nie jako decyzja dowolna, lecz mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego jest poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 kwietnia 2012 r., II SA/Op 8/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2013 r., II SA/Po 311/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, odmawiając skarżącej przyznania specjalnego zasiłku celowego, ograniczył się w istocie do wyliczenia składników dochodu skarżącej, którego wysokość nie ma w przypadku tego rodzaju zasiłku żadnego znaczenia, a także powołał się na brak woli współpracy skarżącej z organem i na okoliczność, że stale korzysta ona ze świadczeń z pomocy społecznej. Uchybienie to jest wystarczającą, samodzielną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji. Doszło bowiem do istotnego naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., obligujących organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl mającego zastosowanie w sprawie art. 15o ust. 1 i ust. 1a ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. Organ pierwszej instancji ustalił stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w oparciu o aktualizację wywiadu środowiskowego sporządzonego w lutym 2020 r. oraz oświadczenie z 17 sierpnia 2020 r. Wprawdzie dwukrotnie pismami z 20 kwietnia 2021 r. oraz z 23 kwietnia 2021 r. zwrócił się do skarżącej z prośbą o dostarczenie informacji na piśmie w sprawie jej aktualnej sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej (na które skarżąca nie zareagowała), jednak tych wezwań nie opatrzył żadnym rygorem prawnym, informując jedynie, że "istotne znaczenie ma dostarczenie faktur i rachunków za zakup leków i inne ponoszone wydatki". Pisma te organ skierował do skarżącej w związku z niemożnością nawiązania z nią kontaktu telefonicznego. Z powyższego wynika zatem, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję w [...] r., oparł najistotniejsze ustalenia w sprawie na danych zawartych w aktualizacji wywiadu środowiskowego, pochodzących sprzed ponad roku. W przypadku decyzji uznaniowej w przedmiocie zasiłku, który jest przyznawany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" w oparciu o okoliczności faktyczne sprawy i możliwości pomocy społecznej, organ powinien przeprowadzić wyczerpującą i rzetelną analizę okoliczności, które powodują, że wnioskowana pomoc nie może zostać przyznana. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji takiej analizy nie zawiera, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 tej k.p.a., wyrażającym zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, konieczne jest wykazanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten nie wykorzystał wszystkich środków dowodowych przewidzianych powołaną wyżej specustawą covidową, nie zebrał tym samym prawidłowo materiału obwodowego umożliwiającego ustalenie, czy aktualna sytuacja skarżącej jest na tyle szczególna, że uzasadnia przyznanie zasiłku z pomocy społecznej mimo przekroczenia kryterium dochodowego. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., uznając, że wskutek naruszeń prawa procesowego, do których doszło przed organem pierwszej instancji, nie wyjaśniono zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieściło się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Konieczne do przeprowadzenia postępowanie nie miało w niniejszej sprawie charakteru uzupełniającego, ale zasadniczy, zmierzać ma bowiem do ustalenia kluczowej i jedynej przesłanki wydania decyzji. Mając na uwadze powyższe, za niezasadne uznać należało podniesiony w sprzeciwie zarzut, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez Kolegium było błędne, gdyż organ ten powinien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, korzystne dla skarżącej. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 i art. 64d § 1 p.p.s.a. oddalił sprzeciw jako bezzasadny.