II SA/Lu 159/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi I. G. i C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. W dniu 12 marca 2015 r. C. i I. G. wystąpili z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia 30 lipca 1996 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla robót budowlanych polegających na dobudowie pawilonu usługowego do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w O. L., wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) poprzez uchylenie dwóch warunków, jakie zostały ustalone w pkt 2 załącznika nr [...] do tej decyzji, tj. warunku, że realizacja pawilonu usługowego następuje na okres tymczasowy, tj. 10 lat - do 30 lipca 2007 r. oraz, że po tym okresie budynek podlega rozbiórce. Decyzją z dnia 14 października 2015 r., znak: [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 k.p.a., Burmistrz O. L. odmówił wnioskodawcom zmiany tej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędnym jej elementem było określenie okresu jej ważności, o czym stanowił art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Okres ten ustalono do dnia 30 lipca 1997 r. Organ wyjaśnił następnie, że w oparciu o tę decyzję wydano pozwolenie na budowę (decyzja znak: [...] z dnia 12 grudnia 1996 r.) oraz zrealizowano objętą nią inwestycję. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zmiana przedmiotowej decyzji jest obecnie niemożliwa z uwagi na to, że nie obowiązuje już ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest bowiem dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których wydana została decyzja, która ma być poddana weryfikacji. Zdaniem organu, wynikający z art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej zwanej u.p.z.p.), brak możliwości stosowania przepisów ustawy dawnej do spraw zakończonych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zamyka również możliwość dokonywania zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK [...], LEX nr 952995). Organ uznał, że za niedopuszczalnością zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanych na gruncie ustawy z 7 lipca 1994 r., przemawia właśnie unormowanie art. 85 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z regulacji tej, w ocenie organu, wynika (a contrario), że do spraw zakończonych decyzją ostateczną nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Ponadto, zdaniem organu, w sytuacji, gdy nowa ustawa nie przewiduje instrumentu prawnego w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie kreowanym poprzednio obowiązującą ustawą o zagospodarowania przestrzennym, potencjalna zmiana decyzji ostatecznej musiałaby nastąpić poprzez zastosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a to - w świetle art. 85 ust. 1 - jest niedopuszczalne. Przepis ten jest zatem przepisem szczególnym, który sprzeciwia się dokonaniu zmiany decyzji lokalizacyjnej w rozumieniu art. 155 k.p.a. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Warszawa 2008, s. 573- 574). Na koniec organ dodał, że na terenie miasta O. L. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym decyzji o warunkach zabudowy się nie wydaje. Odwołanie od decyzji wnieśli C. G. i I. G.. Decyzją z dnia 18 stycznia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na treść art. 155 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 i 2 i art. 85 ust. 2 u.p.z.p., Kolegium podniosło, że wobec faktu, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30 lipca 1996 r., znak: [...], której zmiany domagają się odwołujący, została wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i stała się ostateczna w okresie jej obowiązywania, a ustawa ta utraciła moc na podstawie cytowanego wyżej art. 88 ust. 1 u.p.z.p., nie jest możliwa zmiana tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie można stosować przepisów ustawy, która w dacie składania wniosku o zmianę już nie obowiązuje. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji poparte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 1996/09. W skardze na powyższą decyzję I. G. i C. G. zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na treść decyzji, polegające na błędnym przyjęciu przez organy obu instancji, że art. 85 ust. 1 u.p.z.p. zawiera normę zakazującą stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym do sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętej i zakończonej decyzją ostateczną w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r., w ramach postępowania w przedmiocie zmiany tej decyzji, prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a., podczas, gdy art. 85 ust. 1 u.p.z.p. nie ustanawia zakazu stosowania ustawy z 1994 r. do zmiany decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 155 k.p.a., w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana i stała się ostateczna w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r., a wniosek w przedmiocie jej zmiany został złożony w okresie obowiązywania nowej ustawy. W ocenie skarżących, nowa ustawa zawiera jedynie normę, której hipoteza obejmuje sprawy wszczęte w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r. i niezakończone decyzją ostateczną do momentu utraty mocy przez tę ustawę, a której dyspozycja obejmuje nakaz stosowania w takiej sytuacji ustawy z 1994 r., co oznacza, że art. 85 ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie tylko do spraw rozpoznawanych w postępowaniu zwyczajnym, pozostawiając poza zakresem swojej regulacji sprawy wszczęte i zakończone decyzją ostateczną w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r., które są następnie rozpoznawane w ramach postępowania nadzwyczajnego (w tym postępowania uregulowanego w art. 155 k.p.a.), wszczętego po wejściu w życie ustawy z 2003 r. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na treść decyzji, polegające na błędnym przyjęciu przez organy, że do sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętej i zakończonej decyzją ostateczną w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach postępowania w przedmiocie zmiany tej decyzji ostatecznej prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a., które zostało wszczęte na wniosek złożony w okresie obowiązywania ustawy z 2003 r., znajduje zastosowanie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zawierający normę zakazującą wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku obowiązywania planu miejscowego na terenie inwestycji. Skarżący podnieśli, że z uwagi na to, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 1994 r., decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była wydawana na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z uwagi na fakt, że zostały spełnione przesłanki zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a., organy były zobligowane do zmiany ostatecznej decyzji lokalizacyjnej w zakresie wskazanym w ich wniosku. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta O. L. z dnia 14 października 2015 r. oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest odmowa zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla robót budowlanych polegających na dobudowie pawilonu usługowego do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w O. L., wydanej na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawę prawną odmowy stanowi art. 155 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W myśl pierwszego z powołanych przepisów, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki odmowy zmiany decyzji lokalizacyjnej, co zasadnie stwierdziły organy obu instancji. Po pierwsze, istotne jest to, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tym dniem utraciła moc ustawa z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 85 ust. 1 u.p.z.p., zamieszczonym w Rozdziale 7, zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe", do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie mają zastosowania do spraw zakończonych decyzją ostateczną, nawet jeśli decyzja taka zostałaby wzruszona w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. W niniejszej sprawie inwestorzy legitymowali się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której zakreślono termin jej ważności na okres do dnia 30 lipca 1997 r. W dniu 12 marca 2015 r. wystąpili z wnioskiem o zmianę tej decyzji. A zatem w dniu wpływu powyższego wniosku do organu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji ostatecznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Postępowanie to toczy się w nowej sprawie, której przedmiotem jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji już istniejącej. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 686). Zważywszy na to, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji zostało wszczęte w dniu 12 marca 2015 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą znaleźć w niej zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wynikający z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. brak możliwości stosowania przepisów ustawy dawnej do spraw zakończonych ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zamyka możliwość dokonywania zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że art. 85 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 k.p.a., który sprzeciwia się dokonaniu zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto nowa ustawa nie przewiduje instrumentu prawnego w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie uregulowanym ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., a więc potencjalna zmiana decyzji ostatecznej musiałaby nastąpić poprzez zastosowanie przepisów dawnej ustawy, co – jak wyżej dowiedziono – jest w świetle art. 85 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne. Ponadto przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie dawnej ustawy i przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy na gruncie nowej ustawy nie są tożsame. Po drugie, niezależnie od powyższego, zmiana tej decyzji byłaby w okolicznościach sprawy niedopuszczalna również z uwagi na obowiązywanie na terenie, którego ta decyzja dotyczy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w O. L. z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. L., [...]). W obecnym stanie prawnym decyzje lokalizacyjne wydawane są bowiem wyłącznie dla terenów pozbawionych planów miejscowych (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zmiana decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze, na którym już po jej wydaniu uchwalono plan miejscowy, oznaczałaby prawnie niedopuszczalną ingerencję w ład przestrzenny w drodze aktu indywidualnego. Z tych względów nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżących skutku żaden z zarzutów skargi, w tym zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Możność zastosowania artykułu 155 k.p.a. w sprawie należy rozważać bowiem w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 1984 r., SA/Ka 660/83 - OSP 1986/7/134; glosa J. Borkowskiego - OSP 1986/7-8/134, z dnia 5 stycznia 2000 r., I SA 1826/98 - LEX nr 57178, z dnia 27 września 2002 r., III SA 330/01 - OSP 2004/9/111, glosa aprobująca: K. Celińska-Mysław - OSP 2004/9/111). Reasumując, Sąd uznał za nietrafne zarzuty podniesione w skardze, nie stwierdził także z urzędu naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) skargę oddalił.