II OSK 1996/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 566/09 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu ważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 566/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu ważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 155 w zw. z art. 104 kpa, Prezydent Miasta Krakowa odmówił zmiany decyzji z 24 lipca 2000 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Park technologiczny Kapelanka, na terenie którego lokalizowane będą zespoły multifunkcjonalnych obiektów przeznaczonych dla firm, instytucji oraz podmiotów gospodarczych realizujących złożone funkcje w zakresie koncentracji usług publicznych i komercyjnych oraz koncentracji działalności gospodarczej, naukowej i dydaktycznej na działkach nr: [...]-[...], obr. 31, przy ulicy Grota-Roweckiego w Krakowie", w zakresie dotyczącym zmiany terminu ważności przedmiotowej decyzji do dnia 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Krakowa podał, że 24 lipca 2000r. wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta została następnie zmieniona w zakresie terminu ważności decyzją z [...] grudnia 2001 r. oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Po wydaniu w/w decyzji termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został ostatecznie ustalony na 31 grudnia 2006 r. Kolejny wniosek o zmianę terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do 31 grudnia 2008 r. został złożony 7 sierpnia 2006 r. Organ l instancji podał, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż niedopuszczalne jest ingerowanie za pomocą art. 155 kpa w treść decyzji wydanych na podstawie konkretnej ustawy po utracie mocy przez tą ustawę i zmianie stanu prawnego w tej materii. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym uchylona została przez ustawę z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ l instancji podkreślił, że zasadniczej zmianie uległy zasady, na jakiej wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, co oznacza, że podmioty, które otrzymały decyzje na podstawie uchylonej ustawy mają prawo do legalnego posługiwania się decyzją, którą nabyły zgodnie z obowiązującymi do czasu wejścia w życie nowej ustawy przepisami. Brak jest natomiast podstaw do przekształcania tych decyzji. Prowadziłoby to w efekcie do nieograniczonego w czasie przedłużenia stosowania ustawy, która utraciła już moc obowiązującą. Organ l instancji wskazał, że zmiana decyzji z [...] lipca 2000 r., w zakresie o jaki wnioskują wnioskodawcy nie może być dokonana w trybie art. 155 kpa, w związku z czym należy złożyć nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. W.. Wskazując na naruszenie art. 155 kpa, art. 8 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o zmianie terminu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy do 31 grudnia 2008 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] stycznia 2007 r. na podstawie art. 155 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podało, że podziela stanowisko wyrażone przez organ l instancji, iż w rozstrzyganej sprawie nie obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, iż istotnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa jest zgoda strony na dokonanie takiej zmiany. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o zgodę każdej strony postępowania, której sfera prawna zostanie naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji. Ponieważ na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stronami postępowania były (jak również na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - prócz inwestora - również osoby władające działkami sąsiadującymi z działką, na której planowana jest inwestycja, przyjąć należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kształtuje sferę prawną również tych osób, dając im prawo do tego, aby inwestycja była realizowana zgodnie z treścią i na warunkach ustalonych decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym jakakolwiek zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa wymaga zgody także tych osób. Kolegium wskazało, że już przedłużenie terminu do dnia 31 grudnia 2006 r. na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. było bezzasadne, z uwagi na obowiązywanie w dacie wydania decyzji nowej ustawy. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. W., zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 8, w związku z art. 155 kpa oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Skarżący wskazał, iż poprzez wydanie zaskarżonej decyzji naruszona została zasada praworządności, zasada zaufania obywateli do organów Państwa, oraz zakaz reformationis in peius. W ocenie skarżącego, konstatacja Kolegium, że już poprzednia decyzja Prezydenta Miasta Krakowa orzekająca o przedłużeniu terminu do dnia 31 grudnia 2006 r. wobec zmienionego stanu prawnego była bezzasadna, świadczy o naruszeniu art. 139 kpa. Podniósł, że w jego rozumieniu nie ma przeszkód prawnych do dokonania zmiany terminu ważności decyzji w oparciu o art. 155 kpa, a wyrażenie zgody na zmianę zaskarżonej decyzji wymagane jest wyłącznie od inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaaprobował stanowisko organów obu instancji. Wskazał przede wszystkim, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 lipca 2000 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu została wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i w odróżnieniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy w obecnym stanie prawnym, była decyzją terminową, co wprost wynikało z art. 42 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy. Ustawa z 7 lipca 1994 r. utraciła moc na podstawie art. 88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Zasady na jakich obecnie wydawane są decyzje o warunkach zabudowy zostały uregulowane odmiennie, a same decyzje mają charakter bezterminowy. Sąd zaznaczył, że zmiana ostatecznej decyzji na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrzenia uprawnień strony na gruncie aktualnego stanu prawnego, co prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Ponadto Sąd podkreślił, że nie wprowadzono żadnych unormowań, które pozwalałyby na zmianę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych pod rządami wcześniejszej ustawy i dostosowanie ich do nowego stanu prawnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 139 kpa Sąd wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 7 sierpnia 2006r. mimo, że również dotyczy zmiany decyzji z dnia 24 lipca 2000 r. zainicjował odrębne postępowanie, niezależne od postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 17 grudnia 2003 r. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, że utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu l instancji narusza zakaz reformationis in peius, skoro decyzja pozytywna dla strony została wydana w innej sprawie. Wyrażenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu opinii o niezasadności tej decyzji, nie miało żadnego wpływu na jej wiążący charakter. Na zakończenie Sąd podzielił utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że do zmiany decyzji w trybie art. 155 konieczna jest zgoda wszystkich stron postępowania, zaznaczając jednocześnie, że zagadnienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. W., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Pełnomocnik w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów regulujących postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej poprzez uznanie, że warunkiem zastosowania art. 155 kpa jest obowiązywanie w czasie wydania decyzji podstawy prawnej na jakiej decyzja ta została wydana, podczas gdy organ orzekając o zmianie decyzji nie stosuje przepisów nieobowiązującej ustawy, a jedynie bada przesłanki określone w art. 155 kpa, a także poprzez uznanie, że do dokonania zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa konieczna jest zgoda wszystkich stron postępowania zakończonego tą decyzją, podczas gdy – w rozważanym przypadku – za stronę w myśl przepisu art. 155 kpa należy rozumieć wyłącznie inwestora, ponieważ tylko ten podmiot nabył prawa z decyzji. Pełnomocnik w uzasadnieniu skargi zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzyganie sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Postępowanie określone przepisem art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem. Obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było wyłącznie zbadanie zaistnienia wskazanych w art. 155 kpa przesłanek: 1) czy decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją ostateczną, 2) czy na jej podstawie skarżący nabył prawo polegające na możliwości rozpoczęcia procesu inwestycyjnego i zagospodarowania terenu stosownie do warunków określonych decyzją o warunkach, 3) czy w sposób wyraźny skarżący wyraził zgodę na zmianę decyzji o warunkach, 4) czy przedłużeniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne, 5) czy za przedłużeniem obowiązywania decyzji przemawia interes społeczny, polegający na zaspokojeniu potrzeb publicznych w wyniku zrealizowania inwestycji budowlanej oraz słuszny interes skarżącego, polegający na możliwości wzniesienia budowli zgodnie z postanowieniami decyzji o warunkach. Autor skargi wskazał też, że zmiana regulacji prawnej nie może mieć wpływu na uprawnienie strony do zmiany decyzji o warunkach w przedmiocie zmiany terminu obowiązywania. Decyzja ostateczna wydana na podstawie obecnie nieobowiązującego prawa stanowi jako akt konkretyzacji tego prawa samodzielną podstawę prawną dla jej adresata, a wobec tego uchylenie przepisów, które legły u jej podstaw, nie ma wpływu na trwałość tej decyzji. Ponadto nie zgodził się z Sądem I instancji, że brak przepisów przejściowych, które pozwalałyby na zmianę decyzji o warunkach wydanej pod rządami wcześniejszej ustawy i dostosowanie jej do aktualnie obowiązującego stanu prawnego uniemożliwia zastosowanie art. 155 kpa w stosunku do decyzji o warunkach. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było ograniczenie stosowania art. 155 kpa, w odniesieniu do decyzji wydanych w oparciu o przepisy nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, to byłoby to wprost ujęte w przepisach. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta negatywnie rozstrzygającej sprawę w przedmiocie zmiany terminu ważności decyzji o warunkach w sytuacji gdy uprzednio, w tych samych okolicznościach sprawy, dokonano zmiany terminu jej ważności, narusza art. 8 w związku z art. 139 kpa, ponieważ Kolegium, podważając zasadność drugiej decyzji o zmianie decyzji o warunkach, orzekło na niekorzyść skarżącego. Okoliczności te zostały całkowicie zignorowane przez WSA, który odniósł się wyłącznie do formalnych aspektów instytucji zakazu reformationis in peius, pomijając przesłanki wskazujące na uchybienie zasadzie zaufania obywateli do organów Państwa. Powołując się na orzecznictwo autor skargi kasacyjnej stwierdził, że art. 155 kpa stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, w związku z czym niezasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że na zmianę decyzji o warunkach powinny wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania zakończonego tą decyzją. Ponadto podniósł, że organ pierwszej instancji nie wezwał strony o przedłożenie zgody sąsiadów na zmianę decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 155 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadza się w istocie do twierdzenia, że zmiana regulacji prawnej, stanowiącej podstawę wydania decyzji ostatecznej pozostaje bez wpływu na możliwość jej zweryfikowania w trybie art. 155 kpa. Natomiast w ocenie Sądu Wojewódzkiego, który zaaprobował odmienne stanowisko przyjęte przez organy obu instancji, zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja ta została wydana. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie przedmiotem zmiany miała być decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. – organ pierwszej instancji wniosku nie uwzględnił, a organ odwoławczy i Sąd Wojewódzki uznały takie rozstrzygnięcie za prawidłowe. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki dokonał trafnej oceny legalności zaskarżonej decyzji pod kątem wykładni i zastosowania w sprawie przepisu art. 155 kpa. Niewątpliwie możność zastosowania w konkretnej sprawie art. 155 kpa należy każdorazowo rozważać w świetle przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji. Podkreślić należy, że wprawdzie postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, to jednak – z punktu widzenia materialnoprawnego – toczy się w tej samej sprawie. Rozważając możliwość zastosowania trybu z art. 155 kpa konieczne jest więc ustalenie, czy w konkretnym przypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) i elementy przedmiotowe – niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie wskazuje się przy tym, że z tożsamością sprawy mamy także do czynienia w sytuacji, gdy zmieni się akt prawny stanowiący podstawę wydania decyzji, ale zostanie zachowana ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków, co oznacza, że regulacja prawna z poprzedniego aktu prawnego została przejęta w niezmienionym stanie przez nowy akt prawny (por. R. Kędziora Komentarz Kpa Wydawnictwo C.H. Beck Wyd. 2, Warszawa 2008, str. 838 i powołane tam orzeczenie NSA). Jednocześnie zaznaczyć należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie dostrzeżono problem różnic odnoszących się do stanu faktycznego i podstawy prawnej decyzji wydawanych w postępowaniu głównym i nadzwyczajnym. W tym kontekście warto się odwołać do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 2/09), według którego "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym." Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał na pogląd ugruntowany w orzecznictwie, iż zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których wydana została decyzja, która ma być poddana weryfikacji. W przeciwnym bowiem razie zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrzenia uprawnień strony, na gruncie aktualnego stanu prawnego, co prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej (por. por. wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r. sygn. akt II SA 893/91, wyrok NSA z 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01). Warto w tym miejscu wskazać, że również w piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że zmiana obowiązującego prawa powoduje powstanie nowej sprawy, zarówno w sensie procesowym, jak i w sensie materialnoprawnym przez co czyni niedopuszczalnym zastosowanie trybu z art. 155 kpa (K. Sobieralski Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego Wydawnictwo Presscom Sp. z o.o. Wrocław 2009, str. 165; R. Kędziora Komentarz Kpa Wydawnictwo C. H. Beck Wyd. 2 Warszawa 2008, str. 809; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Komentarz Kpa Zakamycze 2005 Tom II str. 360; B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz Kpa Wydawnictwo C. H. Beck Wyd. 10 Warszawa 2009 str. 567 i powołane tam orzecznictwo). Uwzględniając powyższe uwagi należało uznać, że w rozważanym przypadku niedopuszczalna była zmiana przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 kpa, bowiem wydano ją pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa została uchylona w całości na mocy art. 88 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile cyt. ustawa z 1994 r. w przepisie art. 42 ust. 1 pkt 7 przewidywała, że jednym z obligatoryjnych elementów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie terminu jej ważności, to obecnie obowiązująca ustawa takiej regulacji nie przewiduje, co oznacza, że od dnia 10 lipca 2003 r. decyzje o warunkach zabudowy mają charakter bezterminowy. Słusznie zatem Sąd, a wcześniej organy administracji uznały, że uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji poprzez przedłużenie terminu jej ważności pozostawałyby w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, który przewiduje odmienne zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy niż te, które istniały w poprzednim stanie prawnym. Uzupełniając argumentację Sądu Wojewódzkiego przedstawioną w zaskarżonym wyroku stwierdzić należy, że za niedopuszczalnością zastosowania trybu z art. 155 kpa do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , wydanych na gruncie ustawy z 7 lipca 1994 r., przemawia unormowanie przepisów przejściowych zawartych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmienny pogląd sformułowany w treści skargi kasacyjnej jest nietrafny. Mianowicie w myśl art. 85 ust. 1 wym. ustawy: Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z regulacji tej wynika (a contrario), że do spraw zakończonych decyzją ostateczną nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. W piśmiennictwie trafnie zauważono, że wynikający z art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. brak możliwości stosowania przepisów ustawy dawnej do spraw zakończonych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zamyka również możliwość dokonywania zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 kpa. Przepis ten dopuszcza bowiem dokonywanie zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji. W sytuacji gdy nowa ustawa nie zna decyzji wzizt w kształcie kreowanym ustawą z 1994 r. potencjalna zmiana decyzji ostatecznej musiałaby nastąpić poprzez zastosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a to – w świetle art. 85 ust. 1 – jest niedopuszczalne. Przepis ten jest zatem przepisem szczególnym, który sprzeciwia się dokonaniu zmiany decyzji wzizt, w rozumieniu art. 155 kpa (por. Komentarz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne pod red. prof. Z. Niewiadomskiego Wyd. 4 Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2008, str. 573-574). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepis ten odnosi się wyłącznie do postępowania odwoławczego, nakładając na organ odwoławczy zakaz wydania orzeczenia, które pogarszałoby sytuacje prawną odwołującego się. Przepis powyższy nie znajduje jednak zastosowania w sytuacji, gdy w identycznym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji wyda dwa różne orzeczenia w odrębnie prowadzonych postępowaniach, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Rację ma pełnomocnik skarżącego, że w takich samych jak w niniejszej sprawie okolicznościach, Prezydent Miasta Krakowa pozytywnie załatwił wcześniejszy wniosek skarżącego i przedłużył ważność pierwotnej decyzji do dnia 31 grudnia 2006 r. Jednak błędne rozstrzygnięcie jednej sprawy na korzyść skarżącego nie oznacza, że organ orzekając kolejny raz w podobnej sprawie powinien wydać decyzję nieodpowiadającą prawu, kierując się tym, że wnioskodawca działał w zaufaniu do organów Państwa i oczekiwał przedłużenia ważności decyzji. W takiej bowiem sytuacji, zasada ustanowiona w art. 8 kpa musi ustąpić nadrzędnej zasadzie praworządności, którą statuuje przepis art. 6 kpa oraz art. 7 in principio. Jako chybiony należało ocenić również zarzut dotyczący tego, czy ewentualna zmiana przedmiotowej decyzji wymagała zgody tylko wnioskodawcy, jako inwestora, czy też konieczna była zgoda wszystkich osób mających przymiot stron w sprawie zakończonej decyzją pierwotną. Podstawową przesłanką zastosowania art. 155 kpa jest zgoda stron na zmianę decyzji, przy czym wymagana jest nie tylko zgoda strony inicjującej postępowanie, ale wszystkich osób mających przymiot strony w konkretnej sprawie. Bez wątpienia decyzja podjęta w trybie nadzwyczajnym dotyczyłaby wszystkich stron, które występowały w postępowaniu zwyczajnym, a zatem mają prawo domagać się ochrony własnego interesu (por. wyrok NSA z 29 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 856/08, wyrok NSA z 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 820/09). Podkreślenia jednak wymaga, że Sąd Wojewódzki odnosząc się do tego zagadnienia w uzasadnieniu wyroku wyraźnie zaznaczył, że nie miało ono znaczenia dla wyniku sprawy. Zarówno według oceny organów administracji, jak i Sądu, przyczyną odmowy zmiany decyzji nie był brak zgody stron postępowania, lecz niedopuszczalność zastosowania w sprawie art. 155 kpa w związku z nieobowiązywaniem przepisów stanowiących podstawę decyzji mającej podlegać weryfikacji. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.