II OSK 820/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Arkadiusz Despot –Mładanowicz (spr.) Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 864/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Ol 864/08 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Prezydent Miasta Ełk na wniosek [...] Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w Białymstoku, ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowych, jednego budynku handlowego oraz dwóch budynków usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie obrębu 2 - Ełk 2 Miasta Ełk, przy ul. [...] na działce nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 26 maja 2008r. [...] Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ełk z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. w zakresie określenia maksymalnej powierzchni sprzedaży dla wszystkich budynków, tj. ustalenie tej powierzchni w wymiarze 9.000m2, w miejsce obecnych 2000 m2. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ełk - Zastępca Prezydenta odmówił zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 155 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podał, że powiadomił o prowadzeniu postępowania wszystkie jego strony, a do dnia wydania decyzji dysponuje jedynie zgodą wnioskodawcy na zmianę decyzji ostatecznej. Wskazał również, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją nową, wydawaną w toku nowego postępowania, co oznacza, iż do spraw wszczętych w takim trybie należy stosować aktualny stan prawny. Ponadto, w momencie wydawania decyzji z dnia [...] lipca 2008r. obowiązywała ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, która wprowadziła zmianę do art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą w studium uwzględnia się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (w miejsce dotychczasowej powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ełk, obowiązującego w dniu wydawania decyzji brak jest terenów, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, w tym terenów, na których przewiduje się realizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2008r. Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uzależniona jest od istnienia niezmienionego stanu prawnego i faktycznego. Powyższe oznacza, że tryb ten może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. W sprawie, w okresie pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej a wydaniem decyzji zaskarżonej miała miejsce zmiana stanu prawnego. Decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. została bowiem podjęta na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w czasie jej wydawania. W chwili wydawania decyzji z dnia 1 lipca 2008r. obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880), która wprowadziła pojęcie obiektu wielkopowierzchniowego, którym ma być każdy obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 i jednocześnie zmieniła treść art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pomniejszenie do 400 m2 (z dotychczasowych 2000 m2) powierzchni obiektów handlowych, których wybudowanie na danym obszarze wymaga uprzedniego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana powyższa spowodowała, że w momentach wydawania obu decyzji nie istniał jednakowy stan prawny i brak było możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. żądając jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest art. 155 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że możliwość podjęcia w tym trybie decyzji korygującej dotychczasową decyzję ostateczną obwarowana jest wymogiem uzyskania zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji. Przy czym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a. rozumieć należy zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie, a nie wyłącznie zgoda podmiotu inicjującego takie postępowanie. Ocena ta znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok. WSA w Warszawie z dnia 28.02.2006r., sygn. akt III SA/Wa 3231/05, publ. Lex nr 220025; wyrok NSA z dnia 8.04.2008r., sygn. akt II OSK 367/07, niepubl.). Stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ełk z dnia [...] sierpnia 2007r. prócz skarżącej był także: P. M. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Suwalska Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A., Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji "PWiK" Sp. z o.o. w Ełku, Telekomunikacja Polska S.A. oraz Zakład Energetyczny Białystok Rejon Energetyczny Ełk. W tym stanie rzeczy możliwość ewentualnej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. uwarunkowana była uzyskaniem na tę zmianę zgody pozostałych stron postępowania. Poza sporem jest, a potwierdza to materiał aktowy, że zgody takiej, prócz skarżącej, pozostałe strony nie udzieliły, pomimo wystosowania do nich przez organ stosownego zawiadomienia. Trafnie zatem organ pierwszej instancji odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. wskazując na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej jej dokonanie. Skoro bowiem niezbędnym warunkiem umożliwiającym dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest uzyskanie na to zgody wszystkich stron postępowania, brak zgody choćby jednej ze stron wyklucza zmianę lub uchylenie decyzji w tym trybie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko Kolegium, że dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy chociażby jedna ze stron nie wyraża na to zgody prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4.02.1999r., sygn. akt IV SA 1089/96, publ. Lex nr 48171). Odnosząc się do argumentacji skargi podnoszącej, że organ administracji nie musi uzyskać od pozostałych stron postępowania wyraźnej zgody na zmianę decyzji ostatecznej, a ich milczenie w tym przedmiocie należy odczytywać jako brak sprzeciwu co do zmiany decyzji, a nie jako brak zgody, Sąd wskazał, że zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej nie może być dorozumiana ani domniemana. Taka zgoda musi być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Przepis art. 155 dotyczy bowiem decyzji ostatecznych, wiążących strony i organy administracji publicznej, a zatem naruszenie ich trwałości w następstwie "subiektywnej wykładni zgody" byłoby nie do przyjęcia. Nie może być zatem mowy o tzw. milczącej zgodzie stron wnioskowanej na tej podstawie, że po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie zgłosiły w sprawie żadnych uwag i zastrzeżeń. Dlatego też wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, nie domniemana, przez oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14.03.1991r., sygn. III ARN 32/90, ( publ. OSNCP 1992/6/112; Lex nr 9536), a skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni je akceptuje. Zatem powyżej wskazane wywody skarżącej nie mogły zostać uwzględnione. Zdaniem Sądu, nie można ponadto zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym kwestii lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych. Przede wszystkim należy podnieść, że możliwość ustalenia warunków zabudowy ograniczają przepisy określające inwestycje, dla których lokalizacji sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Takim przepisem jest w ocenie Sądu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz art. 10 ust. 3 tej ustawy ustanawiający obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym właśnie przypadku, po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Dlatego też zasadnie, powołując się na pogląd prawny zawarty w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 87/07, organy wskazały, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując rozważania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa. Oznacza to, że nie znaleziono podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddalił. Od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; 2. na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6, 7, 8 KPA, 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.. Mają powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, powielając błąd organów postępowania administracyjnego, że "nie ulega wątpliwości, iż przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a. rozumieć należy zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie, a nie wyłącznie zgoda podmiotu inicjującego takie postępowanie". Na potwierdzenie tego twierdzenia WSA przedstawił orzeczenia sądów administracyjnych pierwszej instancji oraz NSA. WSA, zamiast literalnego odczytania powołanych przepisów jako pierwszej drogi interpretacji tekstu prawnego, dokonał ich błędnego odczytania, poprzez uznanie, że milczenie pozostałych stron postępowania oznacza brak ich zgody na zmianę decyzji. Należy uznać, że przepis art. 155 mówiąc o zgodzie strony postępowania nie dookreśla sposobu jej wyrażenia. WSA, opierając się jedynie na orzecznictwie sądowym, które zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji nie stanowi źródła prawa, uznał, że w przedmiotowej sprawie należy przyjąć prezentowaną w tych orzeczeniach linię orzecznictwa. Skarżąca uważa, że taka nadinterpretacja oparta na precedensie sądowym jest niedopuszczalna. Zdaniem skarżącej Prezydent Miasta Ełk nie musiał uzyskać od pozostałych stron wyraźnej zgody na zmianę decyzji. Milczenie stron w terminie im zakreślonym należy odczytać jako brak sprzeciwu co do zmiany decyzji, nie zaś jako brak zgody na jej zmianę. Dopiero wyraźny sprzeciw strony można uznać za brak zgody w przedmiocie zmiany decyzji. Wyrok WSA został zatem wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brzmi studium nie jest aktem prawa miejscowego. WSA dokonał błędnej interpretacji wskazanych przepisów i niewłaściwie zastosował przepisy do przedmiotowego stanu faktycznego. WSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje inwestycje, dla których lokalizacji obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego, przez co ogranicza on możliwość ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Ponadto WSA po raz wtóry uznaje jako źródło prawa orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: II OSK 87/07) w przedmiocie stwierdzenia, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca nie może zgodzić się z tą tezą WSA i uznaje ją jako błędną. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dzieli się niejako na dwie części, które wskazują, że w studium określa się w szczególności: a) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także b) obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. W części pierwszej (litera a w powyższym punkcie 8.) racjonalny prawodawca wskazuje jako niezbędne do określenia w studium obszary, dla których istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania. Jako źródło obowiązku wskazuje odrębne przepisy, a jako przykład takich obszarów wymienia obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. W drugiej części przepisu ustawodawca wskazuje jako możliwe do określenia w studium obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. W żadnym przypadku ani studium, ani plan miejscowy, nie muszą obligatoryjnie przewidywać obszarów pod zabudowę tymi obiektami handlowymi. Są to obiekty wskazane na zasadzie przykładowego wyliczenia, co może, ale nie musi, znaleźć się w studium. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że nie należy interpretować zapisu pkt 8. jako zawierającego warunek o tej treści, że obiekty o powierzchni handlowej powyżej 400m2 mogą być lokowane wyłącznie wtedy, kiedy przewiduje to i zezwala na to miejscowy plan zagospodarowania. Biorąc pod uwagę tę argumentację należy uznać, że brak jest podstaw to twierdzenia, które zaprezentował WSA, iż na przeszkodzie zmiany decyzji stoi art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie zawiera ograniczenia w zakresie budowy obiektu handlowego o określonej powierzchni, rezerwując powyższe wyłącznie dla planu miejscowego. WSA naruszył przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo oczywistego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w którym Prezydent Miasta Ełk wydając decyzję nie działał na podstawie przepisów prawa. Studium do planu miejscowego miasta Ełk nie jest przepisem prawa, wobec czego nie można było oprzeć na nim wydanej decyzji. Przepisy prawa nie stoją w opozycji do wydania skarżącej decyzji zmieniającej. Z uwagi na powyższe WSA powinien uwzględnić skargę. WSA naruszył przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo oczywistego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w którym Prezydent Miasta Ełk wydając decyzję nie stał na straży praworządności oraz nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Decyzja została wydana bez uwzględnienia interesu społecznego i interesu obywateli, gdyż nie wzięto pod uwagę słusznej potrzeby dostępu obywateli do wysokiej klasy centrum handlowego i stworzenia wielu nowych miejsce pracy. Z uwagi na powyższe WSA powinien uwzględnić skargę. WSA naruszył przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo oczywistego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w którym Prezydent Miasta Ełk wydając decyzję nie prowadził postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa. Prezydent działał z zamiarem wydania decyzji na niekorzyść skarżącej i nie podniósł poziomu kultury prawnej naruszając przepisy Konstytucji i wydając decyzję niezgodną z prawem. WSA w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 155 KPA poprzez uzależnienie zastosowania trybu zmiany decyzji ostatecznej od niezmienionego stanu prawnego i faktycznego. Art. 155 nie zawiera powyższego jako warunku zastosowania instytucji zmiany decyzji ostatecznej, wobec powyższego SKO wydało decyzję z rażącym naruszeniem prawa materialnego, wymyślając na niekorzyść skarżącej nieistniejący warunek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestię stanowiło zagadnienie, czy przepis art. 155 k.p.a. uzależnia możliwość zmiany decyzji ostatecznej od zgody wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Wobec tego brak zgody lub jej wadliwość, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 155 k.p.a.. W przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony przez zgodę strony, o której mowa w omawianym przepisie, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. Dlatego też, jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, milczenie strony nie może zostać uznane za jej zgodę. Wobec tego, skoro w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Ełk z dnia 29 sierpnia 2007 r. oprócz skarżącej kasacyjnie Spółki występowały jeszcze inne strony, to brak jest również podstaw uzasadniających zarzut niewłaściwego zastosowania art. 155 k.p.a. Także za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazania przez Sąd pierwszej instancji na wykładnię i stosowanie art. 155 k.p.a. dokonane przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 1991 r. sygn. akt III ARN 32/90 (OSNCP 1992/6/112) nie można utożsamiać z uznaniem tego rozstrzygnięcia za źródło prawa. Wykładnia przepisu znajduje swoje oparcie w jego treści i podzielenie rozumienia treści określonego przepisu, przyjętego w innym rozstrzygnięciu sądu odnosi się do przepisu prawa i zawartej w nim normy. W związku z tym, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka stosowania art. 155 k.p.a. brak było podstaw do czynienia dalej idących rozważań dotyczących możliwości zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na treść art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni wskazanych przepisów nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia wobec braku przesłanki stosowania art. 155 k.p.a. w postaci zgody stron na zmianę decyzji. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw przemawiających za rozstrzyganiem merytorycznym w tym zakresie. Brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji automatycznie uniemożliwia czynienie jakichkolwiek merytorycznych rozważań, dotyczących tego, czy w wyniku zmiany decyzji można wydać decyzję o treści żądanej przez stronę inicjującą postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. Z powyższego wynika wniosek, że Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 6, 7, 8 k.p.a. Również brak jest podstaw, aby w sytuacji oczywistego braku zgody wszystkich stron na zmianę decyzji o warunkach zabudowy, Sąd pierwszej instancji odnosił się do pozbawionej znaczenia w rozpoznawanej sprawie kwestii, czy zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. można uzależniać od niezmienionego stanu prawnego i faktycznego. Dlatego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.