II SA/Lu 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika bezodpływowego oddala skargę. Decyzją z [...] r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpatrzeniu odwołania E. L. (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej także: Prawo budowlane), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej także: organ pierwszej instancji) z [...] r., znak: PINB [...], nakazującą skarżącemu inwestorowi rozbiórkę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o wymiarach 1,20 m x 1,00 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...], według podziału ogrodów działkowych na działce nr [...], w miejscowości J. K., gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że na wskazanej wyżej działce znajduje się zbiornik bezodpływowy o wymiarach 1,20 m x 1,00 m, który usytuowany jest w odległości 0,46 m od okna altany działkowej i odpowiednio 2,76 m i 3,70 m od sąsiednich działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego "S. S.". Zbiornik przykryty jest na trwałe betonową płytą bez odpowietrzenia, wyprowadzonego ponad poziom terenu. Podczas kontroli skarżąc oświadczył, że komora zbiornika podzielona jest na trzy części, przy czym wwie komory posiadają dno szczelne, a trzecia jest bez dna, co umożliwia przesiąkanie ścieków do gruntu. Zdaniem skarżącego taka konstrukcja zbiornika umożliwia spełnianie przez to urządzenie takich samych zadań jak przydomowa oczyszczalnia ścieków, przy zastosowaniu preparatu do szamb. Ponadto skarżący oświadczył, że gromadzone w zbiorniku ścieki pochodzą z ubikacji, spłukiwanej wodą, znajdującej się w altance działkowej. W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił też, że opisany zbiornik bezodpływowy został wybudowany bez wymaganego prawem zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe oraz to, że zbiornik narusza § 35 i § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej także: rozporządzenie), co uniemożliwia jego legalizację, organ pierwszej instancji nakazał jego rozbiórkę. Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji podzielił stanowisko w niej wyrażone. Organ drugiej instancji wskazał, że w sytuacji gdy zrealizowany samowolnie obiekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do nakazania rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego nie miały więc podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej. Odnosząc się zaś do zarzutów strony dotyczących braku empatii w stosunku do strony oraz naruszenia zasad współżycia społecznego, organ wskazał, że nie mogły mieć one wpływu na wynik sprawy. Ponadto, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] r., organ drugiej instancji postanowieniami z [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 111 § 1 i § 1b k.p.a., odmówił uzupełnienia powyższej decyzji własnej z [...] r. działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., odmówił wyjaśnię wątpliwości co do treści tej decyzji. W skardze do Sądu na wskazaną decyzję organ u odwoławczego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, ze względu na naruszenie art. 7, 8, 35 § 2 i § 3, 77 § 1 i 227 k.p.a., poprzez: - przewlekłość postępowania, ślamazarność i nieudolność urzędniczą, - brak dokładności w prowadzonym postępowaniu, - brak obiektywizmu, arbitralność, bezkompromisowość, bezkrytycyzm, infantylność i doktrynerstwo, - niezastosowanie zasad współżycia społecznego. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu swej decyzji wiele nieprawdziwych informacji dotyczących: - wszczęcia postępowania z urzędu, a nie – jak było faktycznie – na wniosek; - odległości zbiornika bezodpływowego od okien jego altanki ogrodowej, która wynosi 2 mb., a nie 0,45 m; - stwierdzenia, że woda pochodzi z altanki, podczas gdy pochodzi ona z ujęcia przed altanką; - naruszenia § 35 i § 36 rozporządzenia, wskutek pominięcia tego, że omawiany zbiornik stanowi on "miniaturkę" zbiornika na nieczystości ciekłe, którego schemat budowy skarżący załączył do skargi. Wskazał, że pracownicy organu pierwszej instancji przebywali na opisanej działce, pod jego nieobecność, co stanowi naruszenie § 91 regulaminu rodzinnego ogrodu działkowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, że budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o wymiarach 1,20 m x 1,00 m, zrealizowana przez skarżącego na działce nr ewid. [...] (według podziału ogrodów działkowych na działce nr [...]) w J. K., w myśl art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Niekwestionowane jest też, że skarżący nie dokonał skutecznego zgłoszenia Staroście L. zamiaru budowy omawianego zbiornika. Skarżący oświadczył jedynie, że pismem z [...] r. informował ten organ o planowanym zamiarze budowy "oczyszczalni ścieków o pojemności nieprzekraczającej 1 m3", zwracając się z prośbą o poinformowanie go co do wymaganej do złożenia w tym przypadku dokumentacji "i ewentualnego uzyskania pozwolenia na budowę" (k. 18 akt adm. I inst.). Starosta w piśmie z [...] r., znak: [...], wyjaśnił jednak, że "nie odnalazł danych dot. zgłoszenia budowy zbiornika bezodpływowego na działce nr ew. [...] w m. J. K., gm. [...], dokonanego przez Pana E. L. zam. w L. przy ulicy [...]" (k. 20 akt adm. I inst.). W tych okolicznościach prawidłowo organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wszczął postępowanie legalizacyjne, w trybie art. 49b ustawy z [...] r. – Prawo budowlane. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez PINB w L. z urzędu, a nie na wniosek strony. Wyjaśnić bowiem należy, że jakkolwiek organ ten podjął działania w tej sprawie na skutek zawiadomienia J. P. w piśmie z [...] r. o "nielegalnie wybudowanym szambie", to w związku z tym, że osobie tej nie przysługiwał przymiot strony (zob. pismo PINB w L. z [...] r. – k. 36 akt adm. I inst.), wskazane wyżej pismo nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowanie, które zainicjowane zostało z urzędu przez PINB. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W przypadku, gdy budowa, o jakiej mowa wyżej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowlanego podejmuje przewidziane w art.49b ust. 2 ustawy działania zmierzające do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Z powyższego wynika zatem, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przeanalizować w pierwszej kolejności, czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Ocena ta ma istotne znaczenie, albowiem w przypadku stwierdzenia wspomnianych przepisów, w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem na przykład wskutek usytuowania obiektu z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest orzec rozbiórkę obiektu. Wskazać należy, że w myśl § 35 powołanego rozporządzenia, zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, doły ustępów nieskanalizowanych oraz urządzenia kanalizacyjne i zbiorniki do usuwania i gromadzenia wydalin pochodzenia zwierzęcego powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. W świetle § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych -15 m; 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy lub ciągu pieszego -7,5 m. W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości wskazane wyżej powinny wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej; 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób prawidłowy oceniły, że zrealizowany przez skarżącego zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe narusza powołane wyżej przepisy techniczno-budowlane. Stwierdzić należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, w tym z oględzin przeprowadzonych przez upoważnionych pracowników tego organu [...] r. i [...] r. wynika, że omawiany zbiornik usytuowany jest w odległości 0,45 m od okna budynku rekreacji indywidualnej (altany działkowej), a więc z naruszeniem § 36 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto nie budzi wątpliwości, że zbiornik ten narusza § 35 rozporządzenia, gdyż przykryty jest na trwałe betonową płytą bez odpowietrzenia, wyprowadzonego ponad poziom terenu, a jedna z komór zbiornika – jak wyjaśnił skarżący – nie posiada szczelnego dna, co powoduje przesiąkanie ścieków bezpośrednio do gruntu. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty skarżącego podniesione w tej kwestii są oczywiście bezzasadne. Nawet bowiem gdyby przyjąć, co nie wynika z akt sprawy, że wspomniany zbiornik znajduje się 2,0 m od okna altany działkowej, to takie jego usytuowanie także naruszałoby § 36 ust. 2 rozporządzenia. Niewątpliwie też nie ma jakiegokolwiek wpływu na ocenę zgodności tego zbiornika okoliczność, że – jak twierdzi skarżący – został on przez niego wykonany jako "miniaturkę" zbiornika na nieczystości ciekłe, którego schemat budowy skarżący załączył do skargi. Wskazać zatem należy, że prawidłowo oceniły organy obu instancji, że brak jest podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, z uwagi na niespełnienie przesłanki zawartej w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Niezasadne są też pozostałe zarzuty skarżącego. Organy nadzoru budowalnego prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy również zgodnie z art. 136 k.p.a., ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w rozstrzyganej sprawie, co dało im podstawę do prawidłowego zastosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Mając bowiem na względzie okoliczności faktyczne, organy obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 49b Prawa budowlanego nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. Sąd nie dopatrzył się również w rozstrzyganej sprawie naruszenia innych przepisów postępowania, w tym zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania jak również dotyczące naruszenie przepisów regulaminu rodzinnego ogrodu działkowego, na którego terenie znajduje się opisany wyżej zbiornik na nieczystości ciekłe, nie mają wpływu na merytoryczną ocenę trafności rozstrzygnięć podjętych przez organy. Wskazać też trzeba, że odwołanie się do zasad współżycia społecznego nie może prowadzić do stwierdzenia, że organy obu instancji wadliwie orzekły nakaz rozbiórki omawianego obiektu, zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej. Unormowana w art. 5 kodeksu cywilnego konstrukcja nadużycia prawa podmiotowego jest bowiem właściwa dla prawa prywatnego i nie znajduje zastosowania w prawie publicznym (zob. wyroki NSA z 16 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 486/07 i z 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1214/07). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.