II SA/Lu 165/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 listopada 2013 r., znak: [...], zawieszające postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina P. W. – utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że A. K. w dniu 7 kwietnia 2008 r. dokonał zgłoszenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina P. W. Wobec stwierdzenia, że inwestor przekroczył zakres tego zgłoszenia, dokonując samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 r., znak: [...], sprostowanym postanowieniem z dnia 14 grudnia 2011 r., znak jw., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), nakazał A. K. przedłożenie w terminie do dnia 30 marca 2012 r. stosownych dokumentów, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W dniu 16 marca 2012 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo Urzędu Gminy w P. W. z dnia 13 marca 2012 r., znak: [...], z którego wynika, że sprawa wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości S., wymaga wydłużenia terminu jej załatwienia, z uwagi na wnoszone w trakcie prowadzonego postępowania uwagi i zastrzeżenia przez osoby biorące w nim udział oraz uzupełnianie dokumentów. W tej sytuacji PINB w [...] postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i nadbudowy wspomnianego wyżej budynku mieszkalnego, do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji przez Wójta Gminy P. W. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB w [...] z dnia 21 maja 2012 r., znak: [...]. W dniu 18 lutego 2013 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo Urzędu Gminy P. W., z którego wynika, że decyzja z dnia 16 października 2012 r., znak: [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., wydana dla pana A. K. stała się ostateczna. W związku z tym organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 4 marca 2013 r., znak: [...], podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. Pełnomocnik inwestora w dniu 18 lipca 2013 r. złożył do organu: wspomnianą wyżej decyzję o warunkach zabudowy z dnia 16 października 2012 r. oraz oświadczenie inwestora, że jest on właścicielem działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., informując , że cztery egzemplarze projektu budowlanego zostały przedłożone do organu nadzoru budowlanego. Wobec stwierdzenia, że wbrew twierdzeniom strony w aktach administracyjnych sprawy znajdującą się jedynie pojedyncze rysunki dotyczące wskazanego budynku, a brak jest projektu budowlanego, PINB w [...] postanowieniem z dnia 11 września 2013 r., znak jw., wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. K. usunięcie w określonym w sentencji terminie, wymienionych w postanowieniu nieprawidłowości w złożonych w dniu 18 lipca 2013 r. dokumentach. W dniu 9 października 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo M. B. dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, z którego to pisma wynikało, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla A. K. została uchylona przez WSA w Lublinie. Organ pierwszej instancji ustalił wówczas, iż wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 255/13, Sąd ten uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 stycznia 2013 r., znak: [...] oraz decyzję Wójta Gminy P. W. z dnia 16 października 2012 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie opisanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości S.. Biorąc powyższe pod uwagę PINB w [...] postanowieniem z dnia 8 listopada 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji przez Wójta Gminy P. W. W zażaleniu złożonym na to postanowienie M. B., zarzuciła, że wbrew stanowisku organu nie zachodziły w sprawie przesłanki obligujące organ administracji do zawieszenia postępowania. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko i argumentację podniesioną w uzasadnieniu tego postanowienia. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie opisanego budynku mieszkalnego, organ pierwszej instancji zasadnie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu drugiej instancji, orzecznictwo sądowe potwierdza, że w przypadku gdy inwestor wystąpi do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, niezbędnej mu w celu wykazania przed organem nadzoru budowlanego zgodności obiektu z porządkiem planistycznym i postępowanie to będzie w toku, to organ orzekający w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uznając , iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie organu odwoławczego złożyła M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, że rozstrzygnięcie sprawy samowoli budowlanej, jakiej dopuścił się A. K., należy z istoty rzeczy do organów nadzoru budowlanego i nie jest uzależnione od zagadnienia wstępnego, należącego do kompetencji innego organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Postanowieniem tym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina P. W. Jako podstawę prawną tych rozstrzygnięć organy administracji wskazały przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wbrew twierdzeniom skarżącej należy uznać, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego postępowania jest, jak wskazano wyżej, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych samowolnie – to jest bez wymaganego w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane – pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl ustępu 2 tego artykułu jeżeli budowa, o której mowa wyżej: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie zaś w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 4 i ust. 5). Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądowym, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, utrwalone jest stanowisko, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w stosunku do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Co więcej, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., II OSK 2217/11, (niepubl., dostępnym w CBOSA), konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się ona również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu. Wymaga bowiem wskazania, że z zasadą państwa prawnego nie da się pogodzić taka wykładnia art. 48 Prawa budowlanego, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co do którego w toku pozostaje sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Taka konstatacja jest możliwa przy założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w tym również korzystania w razie potrzeby z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06, Lex nr 338867). Z powyższego wynika, że prawidłowo uznały organy nadzoru budowlanego za konieczne zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu wydania przez właściwy organ administracji ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć zatem wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).