II SA/Lu 168/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]września 2016 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania T. B. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "kpa" w związku z art. 3 pkt 1-3, pkt 6, art. 5 ust. 8, art. 16a ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), dalej "u.ś.r." utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką S. B.. Organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek T. B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką S. B., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnoprawności w C. z dnia [...] marca 2016 r. została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca zamieszkuje z matką i sprawuje nad nią faktyczną stałą opiekę. Powodem odmowy przyznania świadczenia było przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł (art. 5 ust. 2 ustawy w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U.2015.1238). Organy ustaliły mianowicie, że na dochód rodziny za 2014 r. złożyły się dochody S. B. z tytułu renty w kwocie [...]zł (12 010,64 zł minus podatek w kwocie [...]zł minus składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł) oraz dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,5185 ha przeliczeniowych w kwocie [...]zł (4,5185 ha x [...] zł miesięcznie x 12 miesięcy), a więc łącznie [...] zł, co miesięcznie stanowi kwotę [...]zł, a na osobę w rodzinie [...] zł, i przekracza kwotę kryterium dochodowego o [...] zł. W przedmiotowej sprawie nie miał zatem zastosowania również art. 16a ust. 3 ustawy, ponieważ kwota przekroczenia była wyższa od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. Dochód z gospodarstwa rolnego ustalono w oparciu o art. 5 ust. 8 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, z późn. zm.), zaś z obwieszczenia z dnia 23 września 2015 r. (M. P. z 2015 r. poz. 861) wynika, że przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2014 r. wynosił [...] zł. W okresie zasiłkowym [...] przy ustalaniu miesięcznego dochodu rodziny uzyskanego z gospodarstwa rolnego z ha przeliczeniowego przyjmuje się kwotę [...]zł. Kolegium wyjaśniło przy tym, że dochód z gospodarstwa rolnego ma charakter zryczałtowany i nie jest zależny od dochodów faktycznie uzyskiwanych, a także od tego czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. Wskazało, że z zaświadczenia Urzędu Gminy R. wynika, że współwłaścicielami tego gospodarstwa rolnego są małżonkowie B. S. i B. W., który zmarł [...] października 1992 r. (akt zgonu Nr [...] r. USC R. ). Postępowanie spadkowe nie zostało wprawdzie przeprowadzone, ale wg oświadczenia wnioskodawcy z dnia [...] listopada 2016 r., spadkobiercami W. B. są żona S. B. oraz synowie T. B. i E. B.. Obliczając dochód z gospodarstwa rolnego organ uwzględnił więc całą powierzchnię tego gospodarstwa określoną w zaświadczeniu UG R. . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. B. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniósł, że w związku z chorobą matki powstałą w dniu [...] grudnia 2015 r. i koniecznością stałej opieki nad matką, zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego o pow. 3,87 ha. Wskazał, że ze względu na niepełnosprawność matki, gospodarstwo powinno przysługiwać wyłącznie jemu i bratu po połowie. Obszernie przedstawił trudną sytuację życiową i finansową, podkreślając brak pomocy ze strony organów pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz.718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy – wbrew art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 136 kpa - nie ustaliły należycie stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnosił o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Świadczenie to przyznawane jest na podstawie art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz.992 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Jednym z podstawowym warunków przyznania tego świadczenia jest spełnienie ustawowego kryterium dochodowego. Przepis art. 16 a ust. 2 u.ś.r. stanowi bowiem, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (...). Zgodnie natomiast z art. 3 ust.1 pkt 2 u.ś.r. - dochód rodziny stanowi suma dochodów członków rodziny, zaś dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (...). Z kolei to, jakie przychody wchodzą w skład dochodu zostało określone szczegółowo w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy – wśród nich wymieniony został dochód z gospodarstwa rolnego. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie takiego świadczenia, wynikającym z art. 7 i 77 kpa było więc prawidłowe ustalenie dochodu rodziny osoby ubiegającej się o nie. Wprawdzie w sprawie niniejszej organy słusznie przyjęły, że zasadniczo dochód z gospodarstwa rolnego podlega doliczeniu do dochodu rodziny warunkującego przyznanie przedmiotowego świadczenia, jednak nie ustaliły prawidłowo tego dochodu. Przepisy u.ś.r. wprost przewidują, czyje dochody składają się na dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz na dochód rodziny osoby wymagającej opieki. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 16 "rodzina" obejmuje odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z kolei zgodnie z art. 16 a ust. 4 pkt 2 u.ś.r. - za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia uważa się dochód następujących członków rodziny: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W niniejszej sprawie ustalono, że skarżący zamieszkuje wyłącznie z niepełnosprawną matką, nad którą sprawuje opiekę. Ustalając dochód organ błędnie więc uwzględnił (poza dochodami matki) w całości dochód z gospodarstwa rolnego, które – jak stwierdził – należy nie tylko do skarżącego i jego matki, ale również do E. B., który nie został zaliczony przez organ do rodziny w rozumieniu art. 16a ust. 2 i 4 u.ś.r. Organ ustalił, że w świetle zaświadczenia Urzędu Gminy R. właścicielami tego gospodarstwa rolnego są małżonkowie W. B. i S. B.. Bezsporne jest, że w 1992 r. W. B. zmarł, a postępowanie spadkowe po nim nie zostało przeprowadzone. Nie ma więc prawomocnego orzeczenia sądowego, ani innego dokumentu urzędowego potwierdzającego, kto i w jakich częściach odziedziczył sporne gospodarstwo rolne. Gospodarstwo to jest więc w dalszym ciągu objęte współwłasnością. Współwłasność nie jest natomiast instytucją samoistną, a więc interpretacja art. 3 pkt 1 lit a u.ś.r. w części w jakiej stanowi, iż dochodem jest dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego, musi uwzględniać charakter instytucji współwłasności i wynikający z niej zakres uprawnień, przysługujących współwłaścicielowi do wspólnej rzeczy (tak: NSA w wyroku z dnia 14 maja 2008r. sygn. akt I OSK 1225/07, por też wyrok NSA z dnia23 września 2005r. sygn. akt I OSK 150/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010r. sygn. akt I SA/Wa 533/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie wiadomo więc jaki dokładnie udział ma skarżący we wspólnym gospodarstwie rolnym, tzn. ile przypada na niego hektarów przeliczeniowych. Niezależnie od tego, z oświadczenia skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. (k. 76) wynika, że gospodarstwo rolne nie zostało odziedziczone wyłącznie przez skarżącego i jego matkę, ale że odziedziczyli je: S. B. w połowie – co odpowiada 3,0124 ha przeliczeniowym oraz dwaj synowie – E. B. i T. B. po [...] części, co odpowiada po 0,7531 ha przeliczeniowych dla każdego z nich. Skarżący wskazał więc, że poza nim i jego matką, spadkobiercą ustawowym jest również jego brat, który jednak nie jest członkiem rodziny, o której mowa w art. 16a ust. 2 u.ś.r., a więc jego dochód ze spornego gospodarstwa rolnego nie powinien być uwzględniony. Wprawdzie oświadczenie to nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie zastępuje orzeczenia właściwego sądu bądź innego uprawnionego podmiotu, to jednak ze względu na wskazany w nim krąg spadkobierców ustawowych po zmarłym W. B., przemawia za koniecznością ustalenia przez organ, kto dokładnie odziedziczył to gospodarstwo, w szczególności czy i w jakiej części odziedziczył je skarżący i jego matka. Ustalenie tego może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia odpowiedniego postępowania sądowego lub czynności notarialnych, zwłaszcza że dziedziczenie gospodarstwa rolnego odbywa się według odmiennych reguł. Bez ustalenia tej okoliczności nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny czy rodzina skarżącego spełnia kryterium dochodowe uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 87/12). Decyzje organów obu instancji zostały wydane zatem z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego należało skargę uwzględnić. Wbrew natomiast zarzutom skargi, słusznie organy stwierdziły, że dochód z gospodarstwa rolnego podlega doliczeniu do dochodu rodziny, niezależnie od tego czy faktycznie ten dochód jest uzyskiwany. Zasady ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego zostały bowiem sztywno uregulowane w art. 5 ust. 8 u.ś.r. W świetle tego przepisu przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, z późn. zm.). Dochód z gospodarstwa rolnego ma więc charakter zryczałtowany i nie jest zależny od dochodów faktycznie uzyskiwanych (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011r., I OSK 2024/10, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011r., I OSK 1712/10, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011r., I OSK 1712/10). Na gruncie wszystkich ustaw przewidujących pomoc socjalną Państwa, ustawodawca przyjął bowiem założenie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, tzn. czy czerpie się z niego korzyści materialne, jednocześnie przyjmując, że kwota wynikająca z przewidzianego w danych przepisach wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 50/08, z dnia 28 grudnia 2000 sygn. akt I SA 1406/00, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ubocznie należy wskazać, że nie podlega doliczeniu do dochodu dochód z gospodarstwa rolnego tylko w ściśle określonych w art. 5 ust. 8a u.ś.r. przypadkach. Przepis ten stanowi, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego (pkt 1); gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną (pkt 2); gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (pkt 3). W takich przypadkach, ustalając dochód rodziny, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy (art. 5 ust. 8b). W świetle powyższego, tylko jedna ze wskazanych w przytoczonym przepisie czynności (w szczególności nie może to być "zwykła" umowa dzierżawy), ma ten skutek, że dochodu z gospodarstwa rolnego (ustalonego w sztywny, ryczałtowy sposób) nie dolicza się do dochodu rodziny. Takiej sytuacji skarżący w niniejszej sprawie natomiast nie wykazał. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 w zw. z art. 136 kpa oraz art. 3 i art. 5 ust. 1 u.ś.r. podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze powyższe rozważania, ustali prawidłowo czy i w jakich częściach skarżący i jego matka odziedziczyli gospodarstwo rolne po ojcu i jakie osiągnęli z tego gospodarstwa dochody w 2014r., a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Z tych względów, orzeczono, jak w sentencji.