II SA/Lu 169/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r., nr II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 18 sierpnia 2013r. M. K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. o samowolnym wykonywaniu na działce nr 21/30 położonej przy ulicy T. w Z., której jest współwłaścicielem, robót ziemnych z utwardzeniem terenu. W trakcie oględzin jakie miały miejsce w dniu 12 września 2013r. ustalono, że na działce, bez pozwolenia na budowę, realizowana jest przez K. G. I. P. Sp. z o.o. inwestycja drogowa polegająca na budowie odcinka ul. Heweliusza oraz odcinka ul. T. Obustronnie ułożono krawężnik drogowy na długości 32,80 m, pomiędzy krawężnikami wykonano podbudowę piaskową, na której ułożono folię przeciwwodną. Szerokość pomiędzy krawężnikami wynosi 6,30 m. Prezes Zarządu spółki oświadczył, że roboty budowlane wykonywane były wciągu ostatnich 2 tygodni przed oględzinami. W tej sytuacji pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy drogi. W piśmie z dnia 17 września 2013r. Prezes Spółki zawiadomił organ o "przywróceniu miejsca oględzin do stanu pierwotnej używalności" i wniósł o umorzenie postępowania. Usunięto krawężniki oraz podbudowę jezdni, a także wszelkie inne materiały mające związek z przeprowadzonymi pracami budowlanymi, a teren zrównano. W dniu 7 października 2013r. przeprowadzono ponownie oględziny, w czasie których potwierdzono wykonanie tych czynności. Ponieważ organ uznał, że z chwilą dokonania rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu przestał istnieć przedmiot postępowania decyzją z dnia [...] postępowanie w sprawie umorzył. Po rozpoznaniu odwołania M. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. rozstrzygnięcie powyższe utrzymał w mocy. Także ten organ uznał, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy uzasadniają umorzenie postępowania. Tego rodzaju zakończenie sprawy ma miejsce wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, a więc, gdy jest brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego powodującego, że nie można załatwić sprawy co do jej istoty. Skoro inwestor dokonał rozbiórki samowolnie wykonanej drogi, przestał istnieć przedmiot postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 7, 8, 11 , 77 § 1 i 105 § 1 i 2 kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, niezebranie i rozpatrzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie przez organ I instancji zasadności przesłanek, którym kierował się przy załatwieniu sprawy i wniósł o jej uchylenie. W motywach skargi podniesiono, że umarzając postępowanie organy przychyliły się do wniosku inwestora, jednak wbrew treści uzasadnienia decyzji, sprawca samowoli budowlanej nie przywrócił działki do stanu poprzedniego, a więc nie wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania. Podjęte przez niego działania ograniczające się wyłącznie do wyrównania terenu oraz usunięcia jedynie widocznych elementów drogi nie usunęły istniejących skutków ingerencji. W dalszym ciągu na działce pozostaje podbudowa drogi ( gruz z sypkim materiałem budowlanym ), która została przykryta cienką warstwą ziemi. Skarżący zaznaczył, że pozostawienie podbudowy drogi zgłaszał podczas czynności kontrolnych w dniu 7 października 2013r. Tym samym w opinii skarżącego organy uchybiły obowiązkowi wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co narusza jedną z podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, określoną w art. 7 kpa, oraz art. 77 kpa, która zobowiązuje organy do wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego w sprawie. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wynikająca z art. 105 § 1 k.p.a., tak jak i każda decyzja administracyjna, nie może zapaść bez przeprowadzenia całościowego, wnikliwego i rzetelnego postępowania administracyjnego. Skarżący zaznaczył, że organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na błędne oznaczenie jednego z jej adresatów. Wymieniono w niej bowiem C. G., podczas, gdy stroną postępowania jest C. G. Jeżeli zaś brak jest oznaczenia strony, nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia organu administracji. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Motywy skargi są wystarczające dla podważenia zaskarżonej decyzji. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze prawniczej uważa się, że bezprzedmiotowość postępowania stanowiąca przesłankę jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 kpa, ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu powołanego przepisu wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas, jak wskazywał wielokrotnie w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 967/05, Lex nr 201507, 31 stycznia 2006r, sygn. akt I OSK 978/05, Lex nr 396771, 7 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 286/05, Lex nr 190997, 7 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 910/05, Lex nr 188797). Jasne jest, że powyższe ma zastosowanie także w sprawach samowoli budowlanej. Jeśli przyjąć za Trybunałem Konstytucyjnym, że likwidacja samowoli budowlanej ma polegać na przywróceniu stanu poprzedniego ( wyrok z dnia 31 stycznia 1996r., K9 /95, OTK 1996/1/2 ), a nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest jedną z jej form, to po ustaleniu zgodności budowy z prawem lub usunięciu samowoli przez inwestora postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 2 września 2009r. II OSK 1320/08, publ. CBOSA). Bez wątpienia rację ma jednak skarżący dowodząc, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, tak jak i każda decyzja administracyjna, nie może zapaść bez przeprowadzenia całościowego, wnikliwego i rzetelnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podnosi się konsekwentnie, że wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. W tym świetle zaskarżone rozstrzygnięcie należy ocenić krytycznie. Trudno bowiem uznać za usunięcie samowoli budowlanej likwidację krawężników i przysypanie spornego obszaru warstwą humusa, co potwierdza protokół oględzin z dnia 7 października 2013r. Z tego samego przecież protokołu czytelnie wynika, że na działce nadal znajduje się podbudowa cementowo – piaskowa drogi, którą inwestor dopiero zobowiązał się usunąć. W kontekście konsekwentnego sprzeciwu skarżącego, co do realizacji inwestycji, zupełnie absurdalne jest tłumaczenie inwestora, który usprawiedliwia swoje działanie koniecznością " wzmocnienia hydraulicznego tej części działki", ponieważ jest nawodniona i bagienna. Okoliczności powyższe dają zatem jednoznaczną podstawę dla poparcia tezy skarżącego o przedwczesności umorzenia postępowania. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 kpa.