II SA/Lu 170/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi L. S. i S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania L. i S. S., utrzymał w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzję z dnia 12 listopada 2013 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. Z. pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego (domu studenckiego) z garażem podziemnym, zjazdem do garażu, murem oporowym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną i c.o., cwu, połączonego z istniejącym budynkiem usługowym przez projektowany łącznik oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zabezpieczenie istniejącego kolektora sanitarnego oraz rozwiązanie kolizji uzbrojenia wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na działkach o nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazanej decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż J. Z., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] J. Z., w dniu 27 maja 2012 r. złożył w organie pierwszej instancji wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji. W toku postępowania organ pierwszej instancji dwukrotnie – postanowieniami z dnia 27 czerwca 2013 r. oraz z dnia 10 października 2013 r., wzywał inwestora do uzupełnienia braków w dokumentacji. Po uzupełnieniu przez inwestora żądanej dokumentacji, odpowiednio w dniu 29 lipca 2013 r. oraz w dniu 25 października 2013 roku, organ dokonał sprawdzenia wniosku i dokumentacji do niego dołączonej oraz uzupełnionej przez inwestora w toku postępowania, stwierdzając, że zarówno wniosek, jak i projekt budowlany spełniają wymagania przepisów ustawy Prawo budowlane i brak podstaw do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę, w związku z czym w dniu 12 listopada 2013 r. wydał wspomnianą wyżej decyzję. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] w dniu 26 listopada 2013 r. właściciele sąsiadującej z terenem projektowanej inwestycji działki nr [...] – L. S. i S. S. podnieśli, że wybudowanie objętego zaskarżoną decyzję budynku w odległości 4 m od granicy uczyni niemożliwym, z uwagi na rygor nałożony przez § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej także: rozporządzenie), budowę na ich działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wskazali, że dla takiego budynku na działce nr [...] została już wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 listopada 2012 r., znak: [...], której kserokopię załączyli do odwołania. Zdaniem odwołujących się warunki zapewnienia naturalnego oświetlenia i zachowania właściwych odległości pomiędzy budynkami, a także uwzględnienie posiadanej przez nich decyzji o warunkach zabudowy muszą być rozpatrywane łącznie. W dniu 18 grudnia 2013 r. inwestor zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o umożliwienie dokonania zmian i uzupełnień w dokumentacji dotyczącej wspomnianej inwestycji. W związku z tym, Wojewoda [...] pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] w trybie art. 136 K.p.a. z prośbą o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu umożliwienia dokonania przez inwestora tychże zmian. Uzupełnienia dokonane przez inwestora polegały na zmianie przeznaczenia dwóch pomieszczeń od strony działki nr [...]. W pierwotnej wersji projektu na parterze znajdowały się dwa pokoje, pomieszczenie gospodarcze i szatnia sprzątających, natomiast po dokonaniu zmian na najniższej kondygnacji od strony działki nr [...] znajdują się trzy pomieszczenia gospodarcze oraz szatnia sprzątających, a więc wyłącznie pomieszczenia nieprzeznaczone na stały pobyt ludzi. W piśmie złożonym w dniu 9 stycznia 2013 r. odwołujący się wskazali, że po zapoznaniu z materiałem zgromadzonym w sprawie stwierdzają, że dokonane zmiany nie odnoszą się do podnoszonych przez nich kwestii, albowiem nadal usytuowanie projektowanego budynku narusza wymogi określone w § 13 rozporządzenia. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia Wojewoda [...] podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Organ odwoławczy ocenił, że § 13 rozporządzenia nie uniemożliwia na działce nr [...] budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co do którego wydana została powoływana przez odwołujących się decyzja o warunkach zabudowy. Taki wniosek wynika również z dołączonej przez inwestora do projektu budowlanego, analizy możliwości zabudowy działki odwołujących się. Zdaniem organu drugiej instancji, powyższe stanowisko potwierdza również utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyli L. i S. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 8 K.p.a., wskutek tego, że organ wydał pozwolenie na budowę inwestorowi, pozbawiając skarżących możliwości zrealizowania ich zamierzenia inwestycyjnego, pomimo uzyskania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] budynkiem wielorodzinnym o wysokości do 12 metrów z parkingiem podziemnym oraz zjazdem; 2) art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stopnia ograniczenia dostępu światła dziennego dla całej powierzchni działki skarżących nr 6/2, wskutek wykonania budynku zamieszkania zbiorowego na działkach inwestora nr [...] i oparcie swojego stanowiska jedynie na podstawie prywatnego dokumentu inwestora w postaci analizy możliwości zabudowy działki nr [...]; 3) art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej także: ustawa Prawo budowlane) w związku z art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uniemożliwienie realizacji skarżącym budowy domu wielorodzinnego zgodnie z przysługującym skarżącym prawem do równego traktowania przez władze publiczne i równej dla wszystkich ochronie prawnej własności; 4) § 12 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja), poprzez wydanie pozwolenia na budowę z pominięciem uwzględnienia konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wszystkich stron; 5) § 13 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do istniejących obiektów budowlanych; 6) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie; 7) art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej: K.c.), poprzez jego niezastosowanie. Skarżący podkreślili, że podniesione przez nich zarzuty skarżąca opierają się na stanowisku wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r., wydanego w sprawie II OSK 1277/08. Zasadność twierdzeń skarżących potwierdza również treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (P 11/00). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2015 r. uczestnik postępowania J. Z. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę budynku zamieszkania zbiorowego (domu studenckiego) z garażem podziemnym, zjazdem do garażu, murem oporowym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną i c.o., cwu, połączonego z istniejącym budynkiem usługowym przez projektowany łącznik oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zabezpieczenie istniejącego kolektora sanitarnego oraz rozwiązanie kolizji uzbrojenia wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na działkach o nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...]. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest stwierdzenie, czy dopuszczalne było udzielenie pozwolenia na budowę wspomnianego budynku, w sytuacji, gdy – jak twierdzą skarżący – realizacja tego budynku uniemożliwiłaby w przyszłości, wskutek projektowanej wysokości tego budynku (18,83 m) oraz jego usytuowania (4,05 m od granicy z działką skarżących), zabudowę działki skarżących w analogiczny sposób. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji, co do tego, że wobec spełnienia przez inwestora wymogów określonych w przepisach prawa, brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia przedłożonego przez niego projektu budowlanego i udzielenia mu pozwolenia na budowę, jest uzasadnione. W myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Przepis art. 35 ust. 1 powołanej ustawy wymaga, by przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji sprawdził: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W świetle zaś art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powołanego art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika zatem, że właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, do których niewątpliwie zalicza się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.). Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. W świetle ustępu 2 tego paragrafu rozporządzenia, wysokość przesłaniania, o której mowa w ustępie 1 punkcie 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że działka skarżących oznaczona numerem ewidencyjnym [...], przy ul. [...] w [...], jest zabudowana, albowiem znajduje się na niej m.in. budynek mieszkalny skarżących. Niekwestionowanym jest również, że z uwagi na położenie tego budynku oraz usytuowanie i wielkość przesłaniania projektowanego budynku mieszkalnego przez inwestora na działce nr ewid. [...], zachowane zostały określone w przepisach rozporządzenia wymogi dotyczące dostępu światła słonecznego. Zauważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez skarżących wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2009 r. (II OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010, nr 6, poz. 111) wyraził pogląd, że stosując § 13 rozporządzenia w odniesieniu do projektu budowy budynku wyższego niż 35 m, organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Podkreślenia wymaga, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przyjęte w powyższym wyroku stanowisko uzasadnione jest wyłącznie w odniesieniu do budowy budynków wyższych niż 35 m. W takim bowiem przypadku, z uwagi na treść § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia, przyjęta została sztywna zasada, która ułatwia inwestorom planującym budowę budynków o dużej wysokości spełnienie wymogu doświetlenia działki sąsiedniej. Z przepisu tego wynika, że nawet gdy wysokość przesłaniania projektowanego budynku wyższego niż 35 m, jest wielokrotnie wyższa niż 35 m, przyjmuje się automatycznie, że dla dochowania powyższych wymogów wystarczające jest stwierdzenie, że między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż 35 m. Niewątpliwie zatem w przypadku budynków o tak znacznej wysokości, przyjęte w przepisach techniczno-budowalnych rozwiązanie jest bardzo korzystne dla inwestora, co z oczywistych względów utrudniać może – w przyszłości – należyte wykonywanie prawa do zabudowy (art. 4 ustawy Prawo Budowlane) przez właściciela działki sąsiedniej, która w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zabudowana nie jest. W rozpoznawanej sprawie brak jest więc podstaw do odejścia od literalnej wykładni wspomnianego przepisu rozporządzenia, zwłaszcza, że w tym przypadku prowadziłoby to do wykładni contra legem. Zdaniem Sądu, w przypadku budowy budynków niższych aniżeli 35 m brak jest podstaw, by ustalić inną treść normatywną § 13 rozporządzenia, skoro wykładnia językowa przepisu, mająca – co do zasady – pierwszeństwo przed innymi stosowanymi wykładniami prawa przy interpretacji normy prawnej, prowadzi do wyników zgodnych ze standardami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Podnieść należy, że podobne stanowisko zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wskazują, że w sytuacji gdy projektowany budynek jest niższy niż 35 m, to § 13 rozporządzenia będzie miał zastosowanie tylko wtedy, gdy na sąsiedniej nieruchomości istnieje budynek, a nie także względem budynku, który może hipotetycznie na sąsiedniej nieruchomości powstać (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 września 2012 r., II SA/Ke 481/12, od którego wniesiona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., II OSK 121/13). Wskazać również trzeba, że przepisy powołanego rozporządzenia, które – zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – stanowią przepisy techniczno-budowlanych regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, muszą być ściśle wykładane, albowiem w przeciwnym razie organy administracji miałyby zbyt dużą swobodę przy ocenie spełnienia przez inwestora wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przepisy tej ustawy i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze mają charakter norm prawa bezwzględnie obowiązującego i stąd nie ma żadnej możliwości ich modyfikowania na podstawie arbitralnie formułowanych ocen co do stopnia uciążliwości inwestycji w konkretnym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1999 r., IV SA 1460/98, LEX nr 47833). Poza tym uwzględnienie żądania skarżących, którzy posiadają zrealizowaną zabudowę, nie może prowadzić do ograniczenia prawa do zabudowy uczestnika postępowania, poprzez zablokowanie wykonania inwestycji dopuszczalnej na terenie jego nieruchomości. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że realizacja projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr 6/1 nie uniemożliwi w przyszłości dalszej zabudowy działki skarżących. Z powyższego wynika, że nie mogły zostać uwzględnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 8 K.p.a. (zasady zaufania), art. 7 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 K.p.a. (zasady oficjalności postępowania dowodowego), art. 4 ustawy Prawo budowlane (zasady prawa zabudowy) w związku z art. 32 i art. 64 Konstytucji (zasada równości wobec prawa i ochrony prawa własności), art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (wymogu ochrony w procesie inwestycyjno-budowlanym uzasadnionych interesów osób trzecich) oraz art. 144 K.c. (ochrony prawa własności). Sąd nie stwierdził również w niniejszej sprawie naruszenia przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia, z którego wynika, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ustępie 2 i 3 tego paragrafu, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Oczywistym jest, że skoro na podstawie art. 28 ust. 2 powołanej ustawy uznano skarżących za strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczącej pozwolenie na budowę, tym samym stwierdzono, że działka skarżących znajduje się w obszarem oddziaływania projektowanego obiektu w myśl art. 3 pkt 20 tej ustawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.