II SA/Lu 170/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt I rozstrzygnięcia; II. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania decyzji przyznającej E. B. świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 maja 2022 r. do dnia 31 marca 2023 r., w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Zaskarżoną do sądu decyzją z 19 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. B. (dalej jako: skarżąca), uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z [...] czerwca 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego oraz przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem F. B., na okres od 27 sierpnia 2022 r. do 31 marca 2023 r., wskazując wysokość świadczenia za poszczególne okresy (pkt I rozstrzygnięcia). Ponadto Kolegium wskazało (pkt II rozstrzygnięcia, że prawo do ustalonego świadczenia przysługuje również w okresie do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania dla F. B. nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w wysokości ustalonej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem złożonym w dniu 4 maja 2022 r., skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem F. , legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Decyzją z 1 czerwca 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wywodząc w uzasadnieniu, że skarżąca od 1 stycznia 2019 r. rozpoczęła działalność gospodarczą, która z dniem 1 maja 2022 r. została zawieszona. Od 28 sierpnia 2021 r. do chwili obecnej wnioskodawczyni pobiera zasiłek macierzyński z ZUS na dziecko L. B., urodzoną [...] r. Według organu nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.), a mianowicie nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie organu pierwszej instancji zawieszenie działalności gospodarczej dotyczy jedynie czasowego zaprzestania funkcjonowania, a dopiero wykreślenie działalności z ewidencji oznacza całkowite zaprzestanie jej prowadzenia, które stanowi rezygnację z zatrudnienia. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. W ocenie skarżącej zawieszenie działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a pobieranie zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia nie stanowi w przeszkody w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 19 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy w sposób wskazany na wstępie. W uzasadnieniu Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem strony, że zawieszenie działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, ale zakwestionowało pogląd, iż pobieranie zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia nie stanowi przeszkody w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyło, że świadczenie pielęgnacyjne, przynajmniej częściowo, ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Uwzględniając okoliczność, że w dniu [...] r. strona urodziła drugie dziecko i do [...] 2022 r. przebywała na urlopie macierzyńskim, Kolegium uznało, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego wyklucza otrzymywanie w tym samym okresie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, które związane są z brakiem aktywności zawodowej, spowodowanej opieką nad dziećmi. Zdaniem Kolegium w okresie korzystania z urlopu macierzyńskiego (a tym samym również korzystania z zasiłku macierzyńskiego), nie można mówić o niepodejmowaniu, czy rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem okres ten w zasadzie wyłącza pracownicę z aktywności zawodowej. W ocenie Kolegium wystąpiły podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, po wygaśnięciu prawa do pobierania zasiłku macierzyńskiego, to jest od 27 sierpnia 2022 r. W sprawie nie jest kwestionowane, że z uwagi na charakter choroby syn skarżącej - [...] wymaga szczególnej i stałej opieki. Zakres opieki wynika z wyjaśnień skarżącej oraz ustaleń zawartych w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego. W ocenie pracownika socjalnego zakres wykonywanych przy synu czynności powoduje, że skarżąca nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. W związku z tym, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] 2022 r. wydane zostało do dnia 31 marca 2023 r. Kolegium ustaliło końcowy okres przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem szczególnych regulacji wynikających z przepisów dotyczących przeciwdziałania pandemii COVID-19. E. B. zaskarżyła decyzję Kolegium w części obejmującej punkt I rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 22 u.ś.r., przez bezpodstawne przyjęcie, iż pobieranie zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia stanowi przeszkodę w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy pobieranie zasiłku po ustaniu stosunku nie jest równoznaczne z pozostawaniem w zatrudnieniu, a tym samym nie stanowi negatywnej przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 17 ust. 5 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez przyjęcie, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie zasiłku macierzyńskiego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, a więc, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, które związane są z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem, w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie, w katalogach zamkniętych, określa wyjątki od możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając przy tym zasiłek macierzyński, co oznacza, że zasiłek macierzyński nie jest świadczeniem, którego pobieranie ma wpływ na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 3) art. 17 u.ś.r. i art. 29 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa przez błędną wykładnię uznającą, że zasiłek macierzyński i świadczenie pielęgnacyjne są świadczeniami w zasadzie tożsamymi, ponieważ każde z nich związane jest z brakiem aktywności zawodowej, podczas gdy w trakcie pobierania zasiłku macierzyńskiego osoba prowadząca działalność gospodarczą może wykonywać pracę, odmiennie niż w przypadku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, które jest świadczeniem powiązanym z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji, w której skarżącej zostanie przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem F. B., na okres od dnia 4 maja 2022 r. do dnia 31 marca 2023 r., w terminie określonym przez Sąd. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja (w zakresie objętym zaskarżeniem, tj. co do punktu I, przyznającego skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 27 sierpnia 2022 r. do 31 marca 2023 r.) została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi wyłącznie kwestia określenia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, czy przysługuje ono skarżącej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia (tj. od 1 maja 2022 r.), czy też od daty wskazanej przez Kolegium, tj. od 27 sierpnia 2022 r. (pierwszego dnia następującego po okresie pobierania przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego). Argumentacja Kolegium sprowadza się do następującej tezy: w okresie, kiedy skarżąca pobierała zasiłek macierzyński w związku z urodzeniem córki – [...] (od 28 sierpnia 2021 r. do 26 sierpnia 2022 r.) nie była spełniona podstawowa przesłanka w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), wyrażona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tezę tę Kolegium wywodzi w istocie z wykładni celowościowej przepisów regulujących przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – skoro świadczenie pielęgnacyjne ma na celu zrekompensowanie dochodów utraconych na skutek konieczności podjęcia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (i wynikającej stąd konieczności zaprzestania aktywności zawodowej), to prawa do tego świadczenia nie ma osoba, która uzyskuje w tym okresie dochód z innego źródła, jakim jest zasiłek macierzyński. Innymi słowy: Kolegium wywodzi, że rezygnacja z pracy zarobkowej w przypadku skarżącej w okresie do 26 sierpnia 2022 r. wynikała z pobierania zasiłku macierzyńskiego, wykluczającego skarżącą z aktywności zawodowej, a nie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem – [...] Argumentacja Kolegium nie jest prawidłowa. Po pierwsze, chybione jest założenie, że osoba przebywająca na urlopie macierzyńskim i otrzymująca zasiłek macierzyński rezygnuje w tym czasie z aktywności zawodowej. Pomijając fakt, że pobieranie zasiłku nie wyklucza w aspekcie prawnym podejmowania aktywności zawodowej (ani przepisy Kodeksu pracy, ani ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, nie zawierają wyraźnego zakazu podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w trakcie urlopu macierzyńskiego), to Kolegium nazbyt dosłownie interpretuje pojęcie "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Osoba pobierająca zasiłek macierzyński (przebywająca na urlopie macierzyńskim) cały czas pozostaje osobą aktywną zawodową, a jedynie okresowo nie wykonuje bezpośrednio, faktycznie czynności zawodowych, z uwagi na opiekę nad nowo narodzonym dzieckiem. Konsekwentne podążenie kierunkiem argumentacji Kolegium prowadziłoby do całkowicie nieracjonalnych wniosków, że z zatrudnienia rezygnuje (czasowo) osoba przebywająca na urlopie wypoczynkowym, czy na zwolnieniu lekarskim. Pojęcie "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. z oczywistych względów nie odnosi się do takich czasowych przerw w faktycznym wykonywaniu czynności zawodowych, lecz do sytuacji trwałej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymuszonej koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Bezspornie ustalone okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują jednoznacznie, że skarżąca do czasu zdiagnozowania choroby nowotworowej u syna, a następnie – wydania orzeczenia o niepełnosprawności syna, pozostawała aktywna zawodowo, jedynie czasowo nie wykonując faktycznie czynności zarobkowych (w ramach prowadzonej działalności gospodarczej), z uwagi na opiekę nad młodszą córką i korzystanie z prawa do zasiłku macierzyńskiego. Wbrew zatem argumentacji Kolegium, przyczyną rezygnacji z pracy zarobkowej była konieczność sprawowania opieki nad niepełnoprawnym starszym synem, a nie czasowa opieka nad młodszą córką w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego. Istnieje zatem wymagany przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem i rezygnacją z pracy zarobkowej, sformalizowaną poprzez zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej od dnia 1 maja 2022 r. i to ta data jest początkiem okresu, w którym można mówić o rezygnacji przez nią z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Po drugie, argumentacja Kolegium prowadzi do wprowadzenia nie przewidzianej przez ustawodawcę dodatkowej, negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką miałoby być pobieranie zasiłku macierzyńskiego. Należy zauważyć, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego nie jest wymienione w art. 17 ust. 5 u.s.r., określającym negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. okoliczności, w których świadczenie nie może być przyznane. Katalog przesłanek negatywnych, zawarty w art. 17 ust. 5 u.s.r., ma przy tym charakter zamknięty. Gdyby ustawodawca zamierzał zastosować wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu tego prawa z prawem do zasiłku macierzyńskiego, to – obok wyraźnie wymienionych w art. 17 ust. 5 u.s.r. rodzajów świadczeń – wymieniłby także zasiłek macierzyński, przesądzając tym samym o tym, że ustalenie wobec osoby sprawującej opiekę prawa do zasiłku macierzyńskiego wyłącza możliwość jednoczesnego otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie zaś z zasadą domniemania racjonalnego prawodawcy, jeśli wśród przesłanek uniemożliwiających korzystanie ze świadczenia wymieniono niektóre świadczenia ekwiwalentne wobec dochodów z pracy, a pominięto w tym wyliczeniu zasiłek macierzyński otrzymywany po ustaniu zatrudnienia, to należy to uznać za celowe działanie prawodawcy. Na poparcie powyższej argumentacji wypada dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje pogląd, zbieżny z powyższymi wywodami, jednoznacznie wykluczający możliwość odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobierania przez wnioskodawcę zasiłku macierzyńskiego (por. wyroki NSA z 24 czerwca 2020 r., I OSK 89/20; z 2 marca 2022 r., I OSK 1638/21; wyroki WSA w Gliwicach z 6 grudnia 2018 r., IV SA/Gl 760/18 i z 9 grudnia 2022 r., II SA/Gl 872/22; wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r., III SA/Gd 311/22; wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2021 r., III SA/Kr 105/21; wyrok WSA w Łodzi z 20 września 2022 r., II SA/Łd 377/22 oraz powoływane w tych wyrokach dalsze orzeczenia). Należy przy tym zauważyć, że zawieszenie przez skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 1 maja 2022 r. może rodzić pytania o podstawę dalszego pobierania zasiłku macierzyńskiego po tej dacie, jednakże z oczywistych względów odpowiedź na to pytanie leży całkowicie poza zakresem rozpoznawanej sprawy i poza kompetencją organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i sądu administracyjnego kontrolującego ich rozstrzygnięcia. Z powyższych rozważań płynie następująca konkluzja: zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., co skutkowało koniecznością jej uchylenia w zaskarżonej części, tj. co do punktu I (przyznającego skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 27 sierpnia 2022 r. do 31 marca 2023 r.), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania w sprawie art. 145a p.p.s.a., zgodnie z którym, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W zakresie niezbędnym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności faktyczne i prawne sprawy są już w pełni wyjaśnione. Bezsporna w sprawie jest okoliczność rezygnacji przez skarżącą z aktywności zawodowej (prowadzenia działalności gospodarczej), ze względu na konieczność sprawowania opieki nad synem [...], legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Spór między organem a skarżącą dotyczył jedynie prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Prawidłowy kierunek wykładni wyznaczył Sąd w przedstawionych wyżej wywodach. W tej sytuacji, w punkcie II sentencji Sąd zobowiązał Kolegium do wydania decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 maja 2022 r. do dnia 31 marca 2023 r., w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Termin początkowy przyznania świadczenia wyznacza art. 24 ust. 2 u.ś.r. Termin końcowy wskazany w tym punkcie musiał być zgodny z treścią orzeczenia o niepełnosprawności, w którym wskazano datę 31 marca 2023 r. W istocie jednak okres, na jaki należy skarżącej przyznać świadczenie pielęgnacyjne będzie kształtował II punkt rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Kolegium, który to punkt nie został zaskarżony, a w konsekwencji – nie został uchylony przez Sąd. Prawidłowa jest w tym zakresie argumentacja Kolegium, oparta na brzmieniu art. 15h ust. 1 pkt 2 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, choć skarżąca złożyła taki wniosek. Trzeba jednak zauważyć, że ze względu na przedmiot sprawy skarżąca objęta była ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych, nie wykazała natomiast, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogłyby być objęte zwrotem.