II SA/Lu 172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdacwa), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Decyzją z dnia 17 stycznia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 20 października 2011 r., nr [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji sieci gazowej średniego ciśnienia na odcinku od pkt. "A" (działka nr ewid. "a") – włączeniu w istniejącą sieć gazową do pkt. "B" (działka nr ewid. "b"), zgodnie z ideogramem sieci przedstawionym na graficznym załączniku nr 1, położonej w L. w pasie drogowym: - ulicy M. (droga gminna) – działka nr ewid. "a" [...], - ulicy S. (droga gminna) - działka nr ewid. "c" [...], a także na przyległych działkach nr nr ewid.: [...] – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż Prezydent Miasta L., po rozpoznaniu wniosku A Spółki z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w L., decyzją z dnia 20 października 2011 r. ustalił lokalizację wskazanej wyżej inwestycji celu publicznego. Organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w przepisach odrębnych oraz jest zgodne z warunkami określonymi w dokonanych uzgodnieniach. Planowana sieć gazowa przebiega w granicy projektowanego pasa drogowego, oznaczonego linią przerywaną koloru zielonego, przeznaczonego pod poszerzenie ulicy S., w którym to pasie położona jest część działki nr ewid. "d". Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła współwłaścicielka działki nr ewid. "d" M. R., zarzucając, iż w miejscu przebiegu inwestycji zamierzała wybudować budynek mieszkalny i w tym celu złożyła już wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Na rozprawie administracyjnej w dniu 11 stycznia 2012 r. odwołująca się wyjaśniła, że dotychczas nie została wydana decyzja dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez nią budynku mieszkalnego, z uwagi na toczące się obecnie postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta L. z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...], wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. O miejscu lokalizacji budynku mieszkalnego zadecyduje podział działki, jednakże z uwagi na podmokły teren tej działki usytuowanie budynku jest możliwe wyłącznie w części działki przylegającej obecnie do pasa drogowego. Odwołująca się podniosła, że ulica S. aktualnie jest nieurządzona i ma charakter drogi polnej. W toku tej rozprawy przedstawiciel inwestora wskazał, że realizacja inwestycji następuje na skutek wniosku o przyłączenie do sieci gazowej złożonego przez właściciela działki nr ewid. "b" oraz w związku z zawarciem umów o przyłączenie do sieci gazowej z mieszkańcami ulicy M. i ulicy R. w L. Na inny przebieg sieci gazowej inwestor nie uzyskał zgody zarządcy drogi. Wskutek planowanego poszerzenia tej drogi (ulicy S.), projektowana linia gazowa przebiegać będzie poza istniejącym obecnie pasem drogowym. Strefa ochronna dla sieci gazowej objętej wnioskiem wynosi 1 m. Obecny na rozprawie administracyjnej przedstawiciel organu pierwszej instancji wyjaśnił, że rozgraniczenie drogi gminnej – ulicy S. w L., oznaczone na załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji linią przerywana koloru zielonego, wyrysowane zostało przez pracowników Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. Ustalenie przebiegu planowanej sieci gazowej po przeciwnej stronie ulicy S. nie było możliwe, gdyż w tym miejscu znajduje się już sieć wodociągowa, elektryczna i telefoniczna. Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności wydania w niniejszej sprawie pozytywnej decyzji dla inwestora podkreślił, iż w świetle stanowiącej załącznik do decyzji tego organu analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, proponowane usytuowanie projektowanej sieci gazowej umożliwia bezkolizyjne przeprowadzenie tejże sieci, przy uwzględnieniu warunków wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Nadto dotychczasowa szerokość ulicy S., stanowiącej drogę gminną, wynosi około 3 m i jest zbyt mała dla przewidzianej przepisami takiej kategorii drogi. Docelowa szerokość pasa drogowego ulicy S., jak wynika z załącznika graficznego decyzji organu pierwszej instancji, wynosi 15 m i taką szerokość pasa drogowego uwzględniono w decyzji. Położenie sieci gazowej w dotychczasowej szerokości pasa drogowego ulicy S. byłoby nieracjonalne i nie zapewniłoby bezpiecznego użytkowania inwestycji. Projekt techniczny przedmiotowej inwestycji został zaakceptowany przez zarządcę drogi, który kierował się wymaganiami ustawy o drogach publicznych, zapewniając wszelkie warunki gwarantujące ograniczenie ingerencji w przyszły pas drogowy. Prawidłowo więc inwestor zaplanował przebieg sieci gazowej w projektowanym pasie drogowym tejże ulicy. Kolegium podkreśliło, że dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor będzie zobligowany do dołączenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych powodów brak porozumienia pomiędzy inwestorem i odwołującą się co do zajęcia części działki nr 50 pod planowaną inwestycję nie może mieć wpływu na legalność decyzji organu pierwszej instancji, gdyż nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, w tym odwołującej się. Wydana decyzja umożliwia inwestorowi kontynuowanie prac związanych ze sporządzeniem projektu budowlanego oraz uzyskaniem niezbędnych uzgodnień i opinii, a nie przesądza o sposobie rozwiązania kwestii, jakie będą rozstrzygane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła M. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, iż wskutek wydania tychże decyzji została pozbawiona możliwości wybudowania budynku mieszkalnego na swojej działce. Z tych względów, w ocenie skarżącej, wydane w niniejszej sprawie decyzje są niesprawiedliwe oraz prawnie wadliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 20 października 2011 r., nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji sieci gazowej średniego ciśnienia na odcinku od pkt. "A" (działka nr ewid. "a") – włączeniu w istniejącą sieć gazową do pkt. "B" (działka nr ewid. "b"), zgodnie z ideogramem sieci przedstawionym na graficznym załączniku nr 1, położonej w L. w pasie drogowym: - ulicy M. (droga gminna) – działka nr ewid. "a" [...], - ulicy S. (droga gminna) – działka nr ewid. "c" [...], a także na przyległych działkach nr nr ewid.: [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". W myśl art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 1-3). Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W świetle art. 54 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Z powyższych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi o możliwości przeprowadzania inwestycji polegających na prowadzeniu robót budowlanych. Zadaniem tej decyzji jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Organy administracji właściwe do wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą wprowadzać do jej treści ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organy te nie mogą w szczególności uzależnić wydania decyzji od spełnienia nieprzewidzianych prawem świadczeń i warunków. Decyzja lokalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, o czym stanowi wyraźnie przepis art. 56 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w przypadku gdy organ administracji stwierdzi niezgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami ustawy, to ma prawny obowiązek wydać decyzję odmowną, w przeciwnym wypadku zobligowany jest do wydania decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Norma ogólna musi być skonkretyzowana przez taki przepis, aby mogła oddziaływać pośrednio na rozstrzygnięcie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 468 i 470). Prezydent Miasta L., rozpatrując wniosek A Spółki z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w L. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na realizacji przedmiotowej sieci gazowej średniego ciśnienia, nie mógł wydać decyzji negatywnej dla inwestora, chyba że stwierdziłby niezgodność projektowanej inwestycji (np. w zakresie jej usytuowania) z przepisami ustawy lub przepisami odrębnymi. Takiej niezgodności, zarówno Prezydent Miasta L., jako organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], jako organ drugiej instancji, nie dopatrzyły się, co obligowało te organy do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla planowanej inwestycji. Sprzeczności takiej nie wskazuje także sama skarżąca. Jej zarzuty dotyczą w istocie naruszenia interesu prawnego skarżącej jako osoby trzeciej, to jest przysługującego jej prawa własności, poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działki nr 50, a tym samym obniżenie jej wartości. W ocenie Sądu nie można jednak uznać tych zarzutów za prawnie uzasadnione. Akty planistyczne, do których należy decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, mogą wpływać na wykonywanie prawa własności. Prawo własności stanowi wprawdzie najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Przepis art. 140 kodeksu cywilnego wskazuje, iż wykonywanie uprawnień właścicielskich następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał też, że wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenie stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione (wyroki NSA: z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1035/97, z dnia 23 kwietnia 1996 r., SA/Wr 2655/95, z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97 – niepubl.). Treść omawianej decyzji, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też uprawnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996r., SA/Bk 1002/96, niepubl.). Decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma bowiem, jak wskazywano wyżej, charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków dla właściciela nieruchomości. Zaskarżona decyzja uwzględnia wymagania w zakresie ochrony osób trzecich w stopniu, jaki wymagany jest na etapie planowania inwestycji. Decyzja organu pierwszej instancji – w punkcie 7 – ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiąc, że zamierzenie inwestycyjne należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz zapewnienie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, a także ze środków łączności (k. 12 akt adm. I inst.). Nieuwzględnienie interesów skarżących nie popartych żadnymi konkretnymi przepisami prawa materialnego nie może stanowić podstawy skutecznego kwestionowania legalności warunków zabudowy, jako naruszających interesy osób trzecich (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Bd 934/08, niepubl.). Dlatego też sam sprzeciw skarżącej przeciwko lokalizacji inwestycji na działce wskazanej przez inwestora nie poparty żadnym przepisem prawa nie mógł stanowić podstawy do udzielenia odmowy ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Sprzeczne z zasadą legalizmu byłoby kierowanie się przez organ przesłankami wykraczającymi poza treść obowiązującej normy prawnej. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, zgodnie z art. 56 ustawy, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Organy administracji orzekające w sprawie ani skarżąca kwestionująca prawidłowość decyzji wydanych w sprawie nie wykazały istnienia takiej niezgodności. Nie można więc było odmówić ustalenia lokalizacji przedmiotowej sieci gazowej. Organy administracji obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sytuacji gdy obecnie istniejąca ulica S. ma szerokość 3 m, to w celu doprowadzenia jej do parametrów przewidzianych dla drogi gminnej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz w przepisach odrębnych konieczne będzie zarezerwowanie dla pasa drogowego części przyległych do drogi działek, w tym działki skarżącej. Wskazać bowiem należy, iż przepis § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) dla tej kategorii drogi przewiduje najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających: 10 m, 12 m lub 20 m (w zależności od jej klasy). Wielkości te obejmują minimalną szerokość samej ulicy, nieuwzględniającą zwiększenia, wynikającego z przewidywanego umieszczenia w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Jest zatem rzeczą oczywistą, że pas drogowy ulicy S. ulegnie zmianie w przyszłości i okoliczność ta zasadnie została wzięta pod uwagę przez organy administracji orzekające w sprawie. Skarżąca nie kwestionuje nadto, że po drugiej stronie ulicy S. (na wysokości jej działki nr ewid. "d") znajdują się już urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej, elektrycznej i telefonicznej, a zatem stanowisko organów obu instancji, iż przedmiotowa sieć gazowa – z uwagi na konieczność uwzględnienia strefy ochronnej dla tej sieci – musi być usytuowana po przeciwnej stronie drogi, jest uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy również podkreślić, że linie rozgraniczające teren inwestycji nie przesądzają jeszcze, iż istotnie w takich granicach dojdzie do realizacji inwestycji. Linie te wyznaczają bowiem maksymalny zasięg inwestycji. Ostateczny przebieg inwestycji zostanie przesądzony dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści decyzji organu pierwszej instancji (pkt 9 sentencji; k. 12 akt adm. I inst.) wynika wprost, że organ ten zastrzegł "możliwość zmiany trasy przebiegu projektowanej sieci w obrębie wyznaczonego pasa drogowego". Niewykluczone jest zatem takie zaplanowanie trasy ułożenia planowanej sieci gazowej, iż nie będzie ona przebiegać przez działkę stanowiącą współwłasność skarżącej. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę oddalił.