II SA/Lu 175/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] "[...]" zlokalizowanej na budynku przy ul. K. 7 . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 4 kwietnia 2007 r. [...] sp. z o.o. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] [...]. Wojewoda uzgodnił powyższą inwestycję postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., znak [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało jednak uchylone przez Ministra Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. znak:[...] a postępowanie Wojewody umorzone. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a.) umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji, wniesionych przez D.M., K.P., B.Ł., J. D. i G. J., decyzją z dnia [...] marca 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił stanowisko Prezydent Miasta , że w sprawie nie jest wymagany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na zmianę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ustalone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć' mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105), jednakże, zdaniem Kolegium, nie oznacza to, iż nie zachodziła potrzeba wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro strona złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie został on cofnięty organ zobowiązany był do wydania decyzji w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu377/08, uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...]. Ponownie rozpatrując sprawę oraz mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Sądu organ odwoławczy wskazał, że o tym, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi obowiązek sporządzenia raportu przesądziło postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2007 r., który w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, iż równoważna moc promieniowania izotropowo projektowanych anten jest mniejsza od 2000 W i wynosi maksymalnie 1.650,26 W. Stąd organ nie podzielił zarzutu odwołania o naruszeniu § 4 rozporządzenia, który stanowi, iż parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Kolegium nie znalazło także podstaw do stwierdzenia, iż w rozpatrywanej sprawie naruszony został art. 65 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) bowiem planowana inwestycja nie zalicza się w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto organ podniósł, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia w świetle obowiązujących od dnia 31 sierpnia 2007 r. przepisów prawa nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tych względów wszczęte wnioskiem [...] sp. z o.o. postępowanie w tej sprawie, zdaniem Kolegium należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2009 r. wniósł skarżący, podnosząc, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek zbadania zagadnienia w aspekcie konieczności sumowania parametrów tego samego rodzaju zgodnie z § 4 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego w sprawie zachodziła konieczność zbadania i oceny promieniowania całego zespołu anten założonych projektem. Dalej wskazał, że organy obu instancji zaniechały ustalenia dla każdej z anten czy w odległości określonej rozporządzeniem (70 m) w przestrzeni oddziaływania promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludzi a także czy projektowana inwestycja nie spowoduje wzrostu promieniowania elektroenergetycznego o 20 % co spowodowałoby konieczność sporządzenia raportu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestycja zlokalizowana będzie na 4 masztach stalowych posadowionych na dachu ośmiokondygnacyjnego budynku o wysokości 25,20 m n.p.t.. System antenowy stacji składać się ma z dwóch anten sektorowych typu [...], pracujących w paśmie 900/1800 MHz, jednej anteny sektorowej typu [...] pracującej w paśmie 900/1800 MHz, szczęściu anten sektorowych typu [...] pracujących w paśmie 2100 MHz - zawieszonych na wysokości 29,2 m n.p.t. (oś anteny), siedmiu anten radiolinii o wysokości zawieszenia 27,5 m n.p.t. oraz jednej anteny [...] zawieszonej na wysokości 27,5 m n.p.t. Z dołączonego do wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jak i znajdującej się w aktach sprawy Kwalifikacji przedsięwzięcia stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] [...] sporządzonym przez firmę [...] sp. z o.o. z października 2007 r. oraz Opinii w zakresie oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko i ludzi z uwzględnieniem stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie miasta sporządzonej na zlecenie Urzędu Miasta wynika, że równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi od 1398,48 W do 1650,26 W. Miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości większej niż 70 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten. Wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek inwestora z dnia 4 kwietnia 2007 r. Zgodnie z art.46 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25 , poz. 150 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w tej dacie - uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wymagała: (1) realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, (2) realizacja przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar. Art. 51 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, do którego odsyła art. 46 ust. 1 pkt 1, stanowi, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają: (1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, (2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2 przepisu. Określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nastąpiło w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (tekst pierwotny - Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Zgodnie z § 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia w brzmieniu pierwotnym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają, jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowania izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz. Z przedłożonego w sprawie raportu wynika, iż stacja bazowa będąca przedmiotem inwestycji będzie emitowała pola elektromagnetyczne w paśmie częstotliwości 900 MHz, 1800 MHz i 2100MHz, a równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosić ma powyżej 1000 W (max do 1650,26 W). Powyższe parametry przesądzają o tym, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której to dacie obowiązywało rozporządzenie w wersji przed nowelizacją (tj. w wersji sprzed 31 sierpnia 2007 r.) inwestycja należała do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest obligatoryjne (§ 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia). W dniu 31 sierpnia 2007 r. weszła w życie nowelizacja rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. W tej sytuacji organ rozpoznając wniosek strony miał obowiązek wydać decyzję w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydawania, bowiem rozporządzenie nowelizujące nie zawiera przepisów przejściowych wobec czego nowelizacja wywoływał skutki prawne również w odniesieniu do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie Sąd ocenia, że organy prawidłowo uznały, że postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji stało się bezprzedmiotowe w następstwie zmiany stanu prawnego, która zaszła w toku tego postępowania. Zgodnie z § 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia w brzmieniu znowelizowanym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: - nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, - nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, - nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, - nie mniej niż 20.000 W. Zgodnie z § 3 ust.1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia w brzmieniu po nowelizacji sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z danych zawartych w dokumentach załączonych do akt sprawy, tj. Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz Opinii w zakresie oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko i ludzi z uwzględnieniem stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie miasta , wzdłuż osi głównej wiązek promieniowania anten o maksymalnej mocy promieniowania nie mniej niż 1000 W nie ma miejsc dostępnych dla ludności spełniających podane w odległości mniejszej niż 70 m. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że ograny w toku przedmiotowego postępowania zobowiązane były do zbadania i oceny promieniowania całego zespołu anten, Sąd podzielił opinię Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie decydujące jest stanowisko Ministra Środowiska zawarte w postanowieniu z dnia [...] listopada 2007 r., który oceniał całą inwestycję na podstawie projektu który zakładał instalację ośmiu anten. Poczynione przez organy obu instancji ustalenia wskazują, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 46 ust.1 ustawy prawo ochrony środowiska, nie wymaga zatem przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Wobec powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że występujący w ocenie organów orzekających brak wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uzasadnia umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Wskazać należy, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt k.p.a., a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (wyrok z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2042/06). W piśmiennictwie ponadto wskazuje się, że ze względu na moment w jakim powstaje przyczyna bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, można mówić o bezprzedmiotowości pierwotnej (uprzedniej) i wtórnej (następczej) Ta pierwsza zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe już w chwili jego wszczęcia, a zatem zostało wszczęte mimo, iż nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych. Wtórna bezprzedmiotowość postępowania ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy przeszkoda do merytorycznego załatwienia sprawy powstaje w toku postępowania przed organem administracji publicznej (por. R. Kędziora, Komentarz Kpa, Warszawa 2008, str. 533). Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wskazane w decyzji o umorzenie postępowania. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w dostatecznym zakresie i z zachowaniem rygorów procedury a ustalenia poczynione dają podstawę do przyjęcia wniosków, które były podstawą wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Organy nie naruszyły przepisów prawa, w szczególności prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).