II SA/Lu 175/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik graficzny nr 3 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi publicznej oznaczonej [...] oraz ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi publicznej oznaczonej [...] Rada Gminy Firlej w dniu 17 kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę Nr XXV/125/13 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Firlej (Dz. Urz. Woj. Lub. poz. 3099). W dniu 22 stycznia 2014 r. Wojewoda Lubelski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na wskazaną uchwałę w części obejmującej załącznik graficzny nr 3 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem I.UC/3 od strony drogi publicznej oznaczonej I.KDD/1 oraz ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem I.MN/6 od strony drogi publicznej oznaczonej I.KDD/1. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części, podkreślając, że wskazane wyżej rozwiązania planistyczne przyjęte w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały naruszają § 7 ust. 5 pkt 1 lit. "c" tej uchwały, w którym to przepisie określono wymagane odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy. Oznacza to, że zaskarżona uchwała obarczona jest wadą polegającą na niezgodności części tekstowej planu z częścią graficzną. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Firlej, reprezentujący Gminę Firlej w niniejszej sprawie, wniósł o oddalenie skargi, wskazując, iż zarzuty organu nadzorczego nie są uzasadnione. Wójt Gminy przyznał, że na rysunku (w części graficznej) planu w niektórych przypadkach (wykazanych w skardze Wojewody Lubelskiego) nieprzekraczalne linie zabudowy są narysowane w odległości większej niż określono w ustaleniach § 7 ust 5 pkt 1. Zdaniem Wójta, powyższe rozbieżności nie stanowią istotnego naruszenia prawa, gdyż w słowniczku wyrażeń zawartych w zaskarżonej uchwale wskazano, że nieprzekraczalne linie zabudowy stanowią linie wyznaczone na rysunku zmiany planu lub określone ustaleniem w tekście. Kolejność użycia tych sformułowań wskazuje, że "rysunek" zmiany planu ma pierwszeństwo w tym zakresie w stosunku do tekstu planu, a ze względu na specyfikę nieprzekraczalnej linii zabudowy, to jest fakt, iż nie jest to obowiązująca linia zabudowy, do której budynki muszą być sytuowane, a także to, że linia nieprzekraczalna nie określa do jakiej głębokości (odległości za nią) budynki mogą być sytuowane, a zatem jedynym wymogiem jest, aby budynki były lokalizowane za ta linią, wymogi określone w tekście planu, "mogą być zaostrzone na jego rysunku". Nadto z definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy wynika, że nie wolno przed nią lokalizować budynków, co nie oznacza, że nie można takich obiektów budowlanych lokalizować za nią, w miejscach wskazanych na "rysunku" planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Wojewody Lubelskiego jest zasadna. Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stanowiącego, iż organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, to jest po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez wójta uchwały rady gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi Wojewody Lubelskiego jest uchwała Rady Gminy Firlej z dnia 17 kwietnia 2013 r., Nr XXV/124/13, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Firlej (Dz. Urz. Woj. Lub. poz. 3098), która została zaskarżona w opisanej wyżej części. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej także: "ustawa"). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi związane ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości tego aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie"). W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium bądź planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Z. Niewiadomski w: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Legalis, nb 4). W § 7 zaskarżonej uchwały Rada Gminy określiła zasady lokalizacji budynków poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy we wskazanych w uchwale odległościach. Nie budzi zaś wątpliwości, albowiem zostało to przyznane w odpowiedzi na skargę przez Gminę Firlej, że odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od poszczególnych granic dróg wrysowane na rysunku planu przekraczają odległości wskazane w części tekstowej planu w ten sposób, że: - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy terenu oznaczonego symbolem I.MN/6 na załączniku Nr 3 od drogi oznaczonej symbolem KDD w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 1 lit. c wynosi 5 m , podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 4 m; - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy terenu oznaczonego symbolem terenu oznaczonego symbolem I.UC/3 na załączniku Nr 3 od drogi oznaczonej symbolem KDD w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 1 lit. c wynosi 5 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 4 m. Oznacza to więc, jak zasadnie zarzucił Wojewoda, że część opisowa zaskarżonej uchwały w zakresie zapisów ustalających nieprzekraczalne linie zabudowy dla wymienionych wyżej terenów nie ma odzwierciedlenia w części graficznej tego aktu. Odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy na rysunku planu przekraczają bowiem odległości wskazane w treści uchwały, co powoduje, iż brak jest możliwości jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z jego tekstem. Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała – we wskazanym wyżej zakresie – narusza art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 2-4 rozporządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W myśl zaś § 2 pkt 2-4 rozporządzenia projektem planu jest projekt tekstu i rysunku planu miejscowego, przez co rysunek powinien obowiązywać w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Trafnie podniósł organ nadzorczy, że z przepisów tych wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi całość składającą się z części tekstowej (treść uchwały) i integralnej jej części w formie graficznej. Tym samym ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzania planu miejscowego opisane w cytowanych wyżej przepisach i w konsekwencji powoduje nieważność regulacji, w których taka niezgodność występuje. Uchybienie to stanowi bowiem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które niezależnie od tego czy ma charakter istotny, czy nie, skutkuje stwierdzeniem nieważności kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona uchwała – we wskazanej wyżej części – została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały w tej części. Przepisy szczególne nie wyłączają możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w każdym czasie. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza możliwości stwierdzenia jej nieważności, pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. W myśl tego przepisu nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.