II SA/Lu 175/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Ł. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje [...] Ł. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia Ł. Ł. (dalej: skarżący), działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej także: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 22 czerwca 2016 r., znak: [...], w sprawie ustalenia wysokości kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że wspomnianym postanowieniem organ pierwszej instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, dotyczącego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w K. , oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działka nr [...], której właścicielką jest E. M. (dalej także: uczestniczka postępowania) a działką nr [...] stanowiącą własność skarżącego. Kosztami rozgraniczenia, które wyniosły łącznie [...] zł, organ obciążył w częściach równych obie strony rozgraniczenia. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu pierwszej instancji, co do tego, że rozgraniczenie nieruchomości było przeprowadzone w interesie wszystkich stron postępowania i dlatego koszty tego postępowania obciążają strony po połowie. W skardze do Sądu na wskazane postanowienie Kolegium skarżący zarzucił naruszenie: - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że rozgraniczenie nieruchomości było przeprowadzone w interesie skarżącego; - art. 7, 10, 77, 80 i 107 k.p.a., poprzez przyjęcie, że niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje - co do zasady - Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Podkreślenia wymaga, jak przyjmuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, że fundamentem poprawnego ukształtowania każdej procedury jest zagwarantowanie jednostce prawa do rzetelnego i bezstronnego procesu, co wynika z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Podstawowym warunkiem spełnienia minimum ochrony w tym zakresie jest prawo do bezstronnego rozpoznania sprawy administracyjnej. Niewątpliwie bezstronność w orzekaniu zabezpiecza wiele instytucji prawnych, jednakże szczególną rolę odgrywa w tym przewidziany w przepisach k.p.a. system wyłączeń pracownika i organu. To właśnie instytucja wyłączenia stanowi pierwszy krok na drodze do obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy administracyjnej. Wyłączenie takie realizuje kilka celów, ale przede wszystkim zapewnia podmiotowi poczucie "sprawiedliwego" załatwienia sprawy, oderwanego od indywidualnych i osobistych uwikłań podmiotu rozstrzygającego sprawę oraz zabezpiecza powszechne przekonanie o działaniach administracji w zgodzie z podstawowymi zasadami konstytuującymi demokratyczne państwo prawne. Z tych względów nie budzi wątpliwości, że konsekwencją takiej roli instytucji wyłączenia musi być przyjęcie jako obowiązującej w porządku prawnym reguły interpretacyjnej nakazującej taką wykładnię obowiązujących przepisów, która mając charakter prokonstytucyjny, zagwarantuje maksymalną realizację bezstronnego orzekania w postępowaniu administracyjnym (zob. pkt II. uzasadnienia zdania odrębnego sędziego Zbigniewa Czarnika do uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt II GPS 2/16, ONSAiWSA 2017, z. 2). Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Ponadto, w myśl art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Niekwestionowane jest przy tym, że w świetle art. 27 § 1 k.p.a. do członków kolegialnego organu administracji publicznej mają zastosowanie podstawy wyłączenia wskazane w art. 24 § 1 i § 3 k.p.a. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 k.p.a. postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. W ocenie Sądu, mając na uwadze przepisy art. 24 i 27 k.p.a. wskazujące podstawy oraz tryb wyłączenia pracownika kolegialnego organu administracji publicznej, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), przyjąć należy, że w postępowaniu administracyjnym nie mogą mieć miejsca sytuacje, w których nie byłyby procesowo rozstrzygnięte wątpliwości co do bezstronności członka orzekającego organu kolegialnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w zażaleniu z dnia 14 lipca 2016 r. na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 22 czerwca 2016 r., znak: [...], w sprawie ustalenia wysokości kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, zawarł wniosek o wyłączenie od orzekania w niniejszej sprawie członków składu orzekającego SKO [...], którzy brali udział w wydaniu decyzji "odnoszącej się do wycinki drzew na działce [...], bezprawnie przypisanych działce [...], znajdującej się w [...], Gminie K. W." (pkt "b" zażalenia, k. 73 akt adm.). Uzasadniając ten wniosek skarżący podkreślił, że w jego ocenie wskazani członkowie Kolegium powinni zostać wyłączeni od orzekania w tej sprawie, albowiem mogą być zainteresowani negatywnym dla niego rozstrzygnięciem tej sprawy, co wynika z tego, że toczy się obecnie "postępowanie wyjaśniające" dotyczące udziału tych członków organu kolegialnego w podjęciu niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej, "w pełni tego konsekwencjami, jak również z postępowaniem cywilno-karnym" (k. 72 akt adm.). Bezsporne jest też, że pismem z dnia 10 listopada 2016 r. Prezes Kolegium wezwał skarżącego "w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma - do wskazania, personalnie każdego z członków organu kolegialnego, którego wyłączenia od udziału w postępowaniu się Pan domaga oraz wskazania, indywidualnie, w stosunku do każdego personalnie wskazanego członka Kolegium, konkretnych przesłanek wyłączenia, stosownie do wymogów art. 27 § 1 k.p.a.". Jednocześnie Prezes Kolegium poinformował skarżącego, że "w przypadku niezastosowania się do powyższego wezwania Kolegium przyjmie, że nie podtrzymuje Pan wniosku sformułowanego w punkcie "b" zażalenia datowanego na 14 lipca 2016 r." (k. 76 akt adm.). Pismo to, wobec nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania, zostało mu doręczone przy zastosowaniu fikcji doręczenia, w trybie art. k.p.a. (k. 77 akt adm.). Z powyższego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło się w sposób nieuprawniony od rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie członków Kolegium. Przede wszystkim wskazać należy, że przepisy Kodeks postępowania administracyjnego ani przepisy innych ustaw, w tym ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) nie dawały Kolegium podstaw prawnych do wzywania skarżącego do usunięcia wątpliwości co do treści jego wniosku o wyłączenie, pod rygorem przyjęcia, że strona "nie podtrzymuje" tego wniosku. O ile Kolegium doszło do przekonania, że wniosek ten obarczony jest brakami formalnymi, w szczególności nie wskazuje precyzyjnie treści żądania strony, to zgodnie z art. art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a., zobowiązane było wezwać skarżącego do usunięcia tej nieprawidłowości "w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Nie budzi jednak wątpliwości, że Kolegium tego nie uczyniło. Zauważyć przy tym należy, że skarżący dość precyzyjnie wskazał, czego domaga się w swoim wniosku, albowiem podkreślił on, że wnosi o wyłączenie tych członków SKO w [...], orzekających w innej sprawie administracyjnej, toczącej się z udziałem skarżącego, "odnoszącej się do wycinki drzew na działce [...], bezprawnie przypisanych działce [...], znajdującej się w [...], Gminie K. W.". Zdaniem Sądu, co do zasady, nie było przeszkód, by Kolegium z urzędu ustaliło, którzy członkowie organu orzekali we wskazanej przez skarżącego sprawie. Nie było zatem uzasadnionych podstaw do wzywania strony do wyjaśnienia tej okoliczności, pod rygorem przyjęcia, że skarżący "nie podtrzymuje" wspomnianego wniosku Niezależnie od tego wskazać należy, że - jak wynika z treści powołanego pisma Prezesa Kolegium z dnia 10 listopada 2016 r. - organ wezwał skarżącego do "wskazania, indywidualnie, w stosunku do każdego personalnie wskazanego członka Kolegium, konkretnych przesłanek wyłączenia, stosownie do wymogów art. 27 § 1 k.p.a.". Oczywiste jest bowiem, gdyż wynika z treści zawartego w zażaleniu z dnia 14 lipca 2016 r. wniosku skarżącego o wyłączenie od orzekania w niniejszej sprawie członków Kolegium, że zdaniem strony zachodziły w tej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności wspomnianych członków Kolegium, wynikające z toczącego się "postępowania wyjaśniającego" dotyczącego ich udziału w podjęciu niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej, "w pełni tego konsekwencjami, jak również z postępowaniem cywilno-karnym". Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że wobec nierozpoznania przez Kolegium omawianego wniosku skarżącego o wyłączenie od orzekania w niniejszej sprawie członków Kolegium, prawnie wadliwe było rozpoznanie przez ten organ zażalenia skarżącego i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na strony obowiązku poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nie budzi zarazem wątpliwości Sądu, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż kwestia zasadności wniosku strony o wyłączenie członków orzekających Kolegium wymagała rozstrzygnięcia przed merytorycznym rozpoznaniem zażalenia skarżącego na postanowienie organu pierwszej instancji. Należy bowiem zauważyć, że wydanie postanowienia przez pracownika lub organ administracji, który podlega wyłączeniu, w myśl art. 24, 25 i 27 jest szczególnie istotnym uchybieniem procesowym, ponieważ stanowi ustawową podstawę wznowienia postępowania zakończonego tym postanowieniem (art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a.). Poza sporem jest zaś, że organ drugiej instancji nie ocenił zasadności opisanego wyżej wniosku skarżącego o wyłączenie członków Kolegium. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy odnotował jedynie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium złożenie tego wniosku oraz stwierdził, co - jak wskazano wyżej - było całkowicie nieuzasadnione, że wobec braku odpowiedzi na pismo Prezesa Kolegium z dnia 10 listopada 2016 r., nie było podstaw prawnych do rozpoznania żądania strony w tym zakresie (k. 81v akt adm.). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń prawa, jakich dopuścił się organ odwoławczy, przedwczesne było odnoszenie się przez Sąd do zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawiona wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy dokona zatem oceny merytorycznej wniosku skarżącego o wyłączenie od orzekania w niniejszej sprawie członków Kolegium i w zależności od tego podejmie stosowne rozstrzygnięcie procesowe. Rozpoznając ponownie zażalenie skarżącego na postanowienie organu pierwszej instancji, Kolegium odniesie się także do tych zarzutów, co do których Sąd nie wypowiedział się w niniejszym wyroku z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia wspomnianej kwestii procesowej. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).