II SA/Lu 176/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Witold Falczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania L. G. reprezentowanego przez r. pr. R. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.23), dalej "kpa" – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2016r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia [...] w L. Sp. z o .o. na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0964 ha (obr. [...] [...], ark. 5). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...] w L. Sp. z o. o. z dnia [...] listopada 2016 r. o udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie wskazanej wyżej nieruchomości w celu usunięcia niedrożności kanału sanitarnego. Spółka w uzasadnieniu wniosku wskazała, że sieć wybudowana na działce nr [...] odprowadza ścieki z wielorodzinnego budynku mieszkalnego, położonego w L. przy ul. [...], zamieszkałego przez ok. 70 osób. W trakcie monitoringu telewizyjnego stwierdzono zatkanie kanału sanitarnego oraz jego znaczne uszkodzenie (ubytek kawałka rury, załamanie przewodu oraz widoczną ziemię w świetle kanału). Uszkodzenie przewodu uniemożliwia prawidłowy odbiór ścieków, a także stanowi zagrożenie dla środowiska naturalnego, gdyż ścieki fekalne zalewają posesję przy ul. [...]. Ponadto istnieje duże prawdopodobieństwo wsiąkania ścieków do gruntu, co może skutkować zanieczyszczeniem wód gruntowych. Obecnie [...] w L. Sp. z o. o. prowadzi doraźne działania zmniejszające zagrożenie. Organ wyjaśnił, że w ewidencji gruntów i budynków miasta L. jako właściciel działki nr [...] figuruje L. G.. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości Prezydent Miasta L. dnia [...] października 2015 r. wydał decyzję, w której orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania, poprzez udzielenie zezwolenia [...] Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 84/16. Organ wyjaśnił, że podmiotem ubiegającym się o wydanie tamtej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości była Spółka [...], która infrastrukturę wybudowała i umową nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. przekazała sieć kanalizacji sanitarnej do eksploatacji i na własność [...] Sp. z o.o. Rozpatrując obecnie wniosek [...] Sp. z o. o., organ I instancji uznał, że ze względu na nagłą potrzebę zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, zasadne jest uwzględnienie wniosku i wydanie decyzji w trybie art. 126 ust. 1 ugn. Nie ulega wątpliwości, że możliwość skażenia wód gruntowych oraz zalewanie posesji ściekami fekalnymi może spowodować znaczną szkodę. Ponadto organ wyjaśnił, że wprawdzie art. 126 ust. 1 ugn nie wymaga, by wydanie decyzji na podstawie tego przepisu poprzedzone było negocjacjami, to jednak Spółka próbowała uzyskać zgodę na wejście na sporną nieruchomość. Zabezpieczenie interesu właściciela nieruchomości, ustawodawca przewidział natomiast w art. 126 ust. 3 ugn, w myśl którego za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości określony w decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik L. G. zarzucał m.in. naruszenie art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że istnieją w sprawie podstawy do wydania decyzji, podczas gdy kanał jest nielegalny i nie doszło do zaistnienia żadnej siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia szkodzie. Wojewoda nie uwzględnił odwołania i podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu. Wojewoda podkreślił, że wnioskodawca wykazał, że uszkodzenie kanału sanitarnego (niedrożność), odprowadzającego ścieki z budynku wielorodzinnego przy ul. [...], może skutkować poważnym zanieczyszczeniem wód gruntowych. Do wniosku załączona została informacja o zgłoszeniu awarii kanału z dnia [...] listopada 2016 r., protokół interwencji kanalizacyjnej, raport z inspekcji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wraz z dokumentacją fotograficzną zatkanego kanału. W świetle tych dokumentów istnieje wysokie i realne prawdopodobieństwo niebezpiecznych następstw dalszego utrzymywania istniejącego na nieruchomości stanu rzeczy, co wymaga podjęcia natychmiastowych działań w celu niedopuszczenia do powstania szkody i uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potrzeba dokonania prac przez wnioskodawcę ma charakter nagły, gdyż w przypadku niewykonania ich niezwłocznie istnieje wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia zanieczyszczenia środowiska naturalnego (skażenia wód gruntowych) oraz zagrożenia zdrowia ludzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. G. domagał się uchylenia decyzji Wojewody zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego tj. art. 126 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że możliwa jest ingerencja w prawo własności nieruchomości, polegająca na zezwoleniu podmiotowi prywatnemu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu uzyskania dostępu do urządzeń przesyłowych znajdujących się na terenie tej nieruchomości w sytuacji, gdy te urządzenia zostały posadowione nielegalnie i nadal znajdują się tam nielegalnie, co rażąco narusza podstawowe zasady polskiego porządku prawnego - zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywatela do państwa i jego organów i art. 126 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji organu I Instancji, skoro nie zaistniały przesłanki, by taki rygor nadać. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że kanalizacja została położona na jego nieruchomości nielegalnie, co stanowiło – jego zdaniem – przeszkodę w wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n.. Skarżący zarzut taki formułował już w odwołaniu, jednak organ odwoławczy do tego zarzutu się nie odniósł, wbrew wymogom przepisów procesowych. Skarżący wyjaśnił, że zaskarżył do tut. Sądu decyzję Prezydenta Miasta L. dnia [...] października 2015 r. o ograniczeniu sposobu korzystania, poprzez udzielenie zezwolenia [...] Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej, a postępowanie toczy się nadal przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z tego względu, zdaniem skarżącego, dopóki nie zakończy się to postępowanie i nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta kwestia legalności spornej sieci (decyzja zezwalająca na położenie kanalizacji nie podlega bowiem w tej sytuacji wykonaniu), niedopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 126 u.g.n. Umożliwienie [...] w L. dostępu do nielegalnie znajdującego się urządzenia jest sprzeczne z zasadą praworządności i zasadami logiki, gdyż w istocie umożliwia ingerencję w cudze prawo własności podmiotowi, który nie jest uprawniony w jakikolwiek sposób i do nieruchomości i do znajdujących się na niej urządzeń. Ponadto całkowite pominięcie interesu skarżącego, jako właściciela nieruchomości narusza zasadę pogłębiania zaufania obywatela do państwa i jego organów. W świetle przedstawionych okoliczności, wadliwe było również – zdaniem skarżącego - nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - organ nie wyjaśnił przyczyny, dla której uznał, że informacje o zagrożeniu znaczącą szkodą zasługują na przymiot wiarygodności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art.126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), zgodnie z którym, w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Istotą przesłanki "nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody", o której mowa w tym przepisie, jest taka nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. "Nagłość" powinna pozostawać w związku z koniecznością przeciwdziałania zdarzeniom, które miałyby w przyszłości wpływ na powstanie znacznej szkody. Chodzi zatem o możliwość wystąpienia zdarzenia, które może zaistnieć bez wpływu człowieka, jak i w wyniku popełnionych przez niego zaniechań, ponieważ szkoda może zaistnieć w każdym momencie, co wymaga odpowiedniej reakcji. Poza klasycznymi przykładami zdarzeń o charakterze "siły wyższej", w tym działania sił przyrody, występować będą szczególne sytuacje, które dla prowadzonego postępowania administracyjnego będą zdarzeniami nagłymi i nie do przewidzenia lub zapobieżenia. Kluczowe znaczenie dla zaistnienia tej przesłanki ma to, że potrzeba zapobieżenia znacznej szkodzie musi być nagła. W orzecznictwie akcentuje się, że istotą tej przesłanki jest nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie, niezwłoczne działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, przy czym podstawą wydania decyzji powinny być także wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba niezwłocznego działania (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2009 r., I OSK 301/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 9 grudnia 2010 r., II SA/Wr 555/10; wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., I OSK 1274/14). W wyroku z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie I OSK 1274/14 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 126 ust. 1 ugn wskazuje bardziej na element określonej profilaktyki celem przeciwdziałania szkodzie i jeżeli istnieje możliwość przewidzenia określonych negatywnych zdarzeń, to można i powinno się im przeciwdziałać. W innym wypadku brak przeciwdziałania zagrożeniu prowadziłby do powstania szkody, co byłoby sprzeczne z celem analizowanej normy, która ma zapobiegać jej powstaniu. Zapobieżenie polega bowiem na podjęciu w porę działania, które usunie zagrożenie, co nie oznacza, że nie można takich zdarzeń przewidzieć, a więc domyślić się co będzie, co może nastąpić. Niezależnie zatem od tego czy mamy do czynienia z nieprzewidywalnym zdarzeniem, czy też przewidywalnym, bo wynikającym z nagłej potrzeby, co wymaga uprzednio dokonania pewnej oceny tej nagłości, norma prawna zawarta w art. 126 ust. 1 ugn ma służyć minimalizowaniu powstaniu znacznej szkody, a więc określonego zagrożenia, które np. może wynikać z możliwości wystąpienia awarii, pożaru lub porażenia. W ocenie Sądu, organy przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonały prawidłowej wykładni art. 126 u.g.n., uwzględniając zapobiegawczą funkcję omawianej instytucji. Prawidłowo stwierdziły, na podstawie zgromadzonych dowodów, w szczególności na podstawie protokołu interwencji kanalizacyjnej z dnia [...] listopada 2016 r. (k.15) oraz raportu z inspekcji z dnia [...] listopada 2016 r. (k.14), że sporny kanał kanalizacyjny uległ awarii i wymaga natychmiastowych czynności naprawczych, gdyż jest nieszczelny (otwory w deklu) i powoduje zalewanie terenu ściekami (do wysokości 5 cm na powierzchni 10 m2); potwierdzają to również załączone fotografie. Awaria nie ma charakteru usterki gwarancyjnej i nie jest możliwa do usunięcia w trybie gwarancyjnym (pismo KOP – BUD Spółka z o.o. w L.). Zasadnie organy uznały, że skoro nieczystości już wyciekają z kanału, to mogą się – choćby na skutek ulewnych deszczów - w sposób niekontrolowany i nagły jeszcze bardziej rozprzestrzenić i przenikając do gleby, spowodować zanieczyszczenie środowiska, w szczególności wody, a w konsekwencji zagrożenie dla zdrowia ludzi. Istnieje więc wysokie i realne prawdopodobieństwo niebezpiecznych następstw dalszego utrzymywania takiego stanu rzeczy. Szczególnie istotne jest to, że zagrożeniu temu nie można przeciwdziałać w inny sposób, jak przez przeprowadzenie odpowiednich prac na nieruchomości skarżącego. Jest rzeczą oczywistą, że uprawnienie wynikające z art. 126 ust. 1 u.g.n. jest dla skarżącego uciążliwe, a więc nie można go nadużywać, jednak w świetle okoliczności sprawy niezbędne było jego zastosowanie. Skoro bowiem bezspornie kanał przecieka, to konieczne jest natychmiastowe działanie i nie może być miejsca na zwłokę. Wbrew zarzutom skargi, nie ma przy tym znaczenia ocena legalności usytuowania spornego kanału kanalizacyjnego. Przepis art. 126 ust. 1 u.g.n., będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, nie uzależnia bowiem udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości od legalności znajdujących się na niej urządzeń, które powodują zagrożenie i które w związku z tym wymagają czynności naprawczych. Nie ma więc znaczenia w niniejszej sprawie to, że toczy się odrębne postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie decyzji Prezydenta Miasta L. dnia [...] października 2015 r. o ograniczeniu sposobu korzystania, poprzez udzielenie zezwolenia [...] Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej. Ta decyzja została wydana na podstawie przepisu tj. art. 124 u.g.n., który ma zupełnie inny cel, niż art. 126 ust.1 u.g.n. Przepis art. 124 ust. 1 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepis art. 124 u.g.n. dotyczy więc trwałego zajęcia pod określone sieci instalacji, a więc jego skutkiem jest trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez założenie i przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń. Innemu celowi służy natomiast instytucja zgody na czasowe zajęcie nieruchomości na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Dotyczy ona sytuacji awaryjnych, przemijających, na co wskazują także regulacje art. 126 ust. 5 i ust. 10 u.g.n. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, instytucje uregulowane w art. 124 i 126 u.g.n. nie mogą być stosowane zamiennie, a decyzja wydawana na podstawie art. 126 nie może zastępować decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. Zakres czynności, jakie mogą być podejmowane na podstawie art. 126 u.g.n. obejmuje jedynie takie, które są niezbędne do odwrócenia siły wyższej lub jej skutków bądź zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (por. P. Wojciechowski: komentarz do art. 126 u.g.n., teza 11, Lex). Art. 126 u.g.n. nie może służyć do uzyskiwania tytułu do zagospodarowania cudzej działki, temu celowi służy przepis art. 124 u.g.n. Nawet gdyby uzyskanie tytułu do zajęcia cudzej nieruchomości z proceduralnych względów napotykało przeszkody, nie stanowi to przesłanek do zastosowania art. 126 u.g.n. Obie instytucje różnią się między sobą w pierwszym rzędzie zakresem czynności, do jakich można w trybie decyzji udzielić zezwolenia i czasem trwania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 3096/14). Wbrew zarzutom skargi, organ miał również obowiązek nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż wynika to wprost z art. 126 ust. 2 u.g.n. Kwestia ta nie jest zatem pozostawiona do uznaniu organu. Z powyższych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.).