II SA/Lu 177/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 17 uchwały w brzmieniu: "1) na odcinku od granicy gminy w W. S. do skrzyżowania z istniejącą drogą powiatową nr [...] - droga publiczna kategorii powiatowej klasy zbiorczej". Rada Gminy Firlej w dniu 17 kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę Nr XXV/124/13 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Firlej (Dz. Urz. Woj. Lub. poz. 3098). W dniu 20 stycznia 2014 r. Wojewoda Lubelski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na wskazaną uchwałę w części obejmującej § 2 pkt 17 uchwały w brzmieniu: "1) na odcinku od granicy gminy w Woli Skromowskiej do skrzyżowania z istniejącą drogą powiatową nr 1508 L- droga publiczna kategorii powiatowej klasy zbiorczej". Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części, podkreślając, że dokonanie powyższym zapisem zmiany kategorii dotychczasowej drogi krajowej na określonym odcinku na drogę powiatową w sposób istotny narusza przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W świetle bowiem tego przepisu zaliczenie odcinka drogi "od granicy gminy w Woli Skromowskiej do skrzyżowania z istniejącą drogą powiatową nr 1508 L" do kategorii dróg powiatowych może nastąpić w drodze uchwały Rady Powiatu w Lubartowie, zgodnie z procedurą wynikającą z art. 10 ust. 2 w związku z art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z informacji uzyskanych przez Wojewodę wynika, iż Rada Powiatu w Lubartowie nie podjęła dotychczas uchwały w sprawie zaliczenia tego odcinka drogi do kategorii drogi powiatowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Firlej, reprezentujący Gminę Firlej w niniejszej sprawie, wniósł o oddalenie skargi, wskazując, iż zarzuty organu nadzorczego nie są uzasadnione. Wójt Gminy podkreślił, że sporna droga nr 1508 L figuruje w księdze wieczystej jako droga powiatowa. Ponadto uwidoczniona jest ona w wykazie dróg powiatowych prowadzonym przez Zarząd Dróg Powiatowych w Lubartowie, którego kopię dołączono do odpowiedzi na skargę. Odcinek tej drogi przebiegający przez gminę Firlej służy potrzebom ponadlokalnym (powiatowym), jest to zatem z istoty swej droga powiatowa, a nie gminna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Wojewody Lubelskiego jest zasadna. Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stanowiącego, iż organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, to jest po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez wójta uchwały rady gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi Wojewody Lubelskiego jest uchwała Rady Gminy Firlej z dnia 17 kwietnia 2013 r., Nr XXV/124/13, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Firlej (Dz. Urz. Woj. Lub. poz. 3098), która została zaskarżona w opisanej wyżej części. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej także: "ustawa"). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi związane ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości tego aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2, rozporządzenie wykonawcze. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium bądź planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Z. Niewiadomski w: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Legalis, nb 4). W myśl § 2 pkt 17 zaskarżonej uchwały, po § 3 ust. 7 pkt 7.5 dodaje się § 3 ust. 7 pkt 7.6: "W związku z wybudowaniem obwodnicy miasta Kock i Woli Skromowskiej w ciągu drogi ekspresowej S 19 wskazuje się zmianę kategorii i klasy dotychczasowej drogi krajowej nr 19 relacji: granica państwa - Kuźnica - Białystok - Siemiatycze - Międzyrzec Podlaski- Kock- Lubartów- Lublin- Kraśnik- Janów Lubelski- nisko- Sokołów Małopolski- Rzeszów na następujące: 1) na odcinku od granicy gminy w Woli Skromowskiej do skrzyżowania z istniejącą drogą powiatową nr 1508 L - droga publiczna kategorii powiatowej klasy zbiorczej ". Zasadne jest stanowisko organu nadzorczego, że wprowadzając powyższy zapis Rada Gminy Firlej naruszyła art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Procedurę dotyczącą zaliczenia drogi do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, jak również procedurę związaną z pozbawieniem drogi dotychczasowej kategorii, regulują przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 5 - 7a oraz art. 10 ust. 1-3). Zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), natomiast w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych zaliczenie do jednej z tych kategorii następuje w drodze uchwał organów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego: zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich - w drodze uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2), do kategorii dróg powiatowych - w drodze uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2), do kategorii dróg gminnych - w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, a więc w drodze rozporządzenia właściwego ministra lub uchwały właściwego organu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 i 2). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie z jednoczesnym zaliczeniem tej drogi do nowej kategorii. Przepis art. 10 ust. 5 ww. ustawy ma charakter przepisu lex specialis, rozstrzyga bowiem o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależnie od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydawania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie. Jego zaś skutki prawne nie wymagają potwierdzenia jakimkolwiek aktem, lecz są wynikiem zaistnienia okoliczności określonych w tym przepisie. Z powyższego wynika, jak słusznie zauważył Wojewoda, że niezależnie od ustawowych kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii, o tym że droga publiczna należy do danej kategorii w znaczeniu prawnym, rozstrzyga akt normatywny wydany przez właściwy organ. Oznacza to, iż po zaistnieniu wymienionych w tym przepisie okoliczności, to jest wybudowaniu i oddaniu do użytku nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Wybudowanie nowego odcinka drogi (w rozpoznawanej sprawie – obwodnicy miasta Kock i Woli Skromowskiej w ciągu drogi ekspresowej S19), który zastąpił poprzednio wybudowany odcinek drogi krajowej i oddanie tego odcinka do użytku, a zatem spełnienie przesłanek wynikających z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, będzie skutkowało zmianą kategorii dawnej drogi krajowej na nowo wybudowanym odcinku, która z mocy prawa staje się drogą gminną. Niewątpliwie zaliczenie wskazanego wyżej odcinka drogi do kategorii dróg powiatowych może nastąpić w drodze uchwały Rady Powiatu w Lubartowie, zgodnie z procedurą wynikającą z art. 10 ust. 2 w związku z art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Niekwestionowanym jest przy tym, że Rada Powiatu w Lubartowie nie podjęła uchwały w sprawie zaliczenia tego odcinka drogi do kategorii drogi powiatowej. Rada Gminy Firlej nie była zatem uprawniona w akcie prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy wskazywać zmiany kategorii określonego odcinka drogi publicznej na drogę powiatową. Uchybienie to zakwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością wadliwego zapisu planu, niezależnie od tego, czy naruszenie to miało charakter istotny, czy nie. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona uchwała – we wskazanej wyżej części – została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały w tej części. Przepisy szczególne nie wyłączają możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w każdym czasie. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza możliwości stwierdzenia jej nieważności, pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. W myśl tego przepisu nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.