II SA/Lu 18/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2009 r. G. P. zwróciła się do Burmistrza P. o powołanie geodety i zweryfikowanie granic działki nr 32 w W. I. Weryfikacja – zdaniem wnioskodawczyni - miałaby polegać na rozgraniczeniu nieruchomości i odnowieniu granic, oraz na sprawdzeniu dokumentacji. Strona wskazała, że w czasie uwłaszczenia "zniknął jej" 1 ar działki, bowiem działka przed uwłaszczeniem miała 12 arów, natomiast teraz ma 11 arów, a podatek za działkę naliczany jest za 12 arów. Burmistrz P. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przekazał według właściwości Staroście Powiatu Ś. wniosek G. P. w sprawie wyjaśnienia rozbieżności powierzchni działki nr 32 położonej w W. P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia 18 lutego 2009 r. informował wnioskodawczynię o ustaleniach poczynionych w sprawie. Wskazał, że na podstawie umowy darowizny zawartej aktem notarialnym z dnia [...], Rep.[...] G. P. stała się właścicielką działki nr 29/2 o pow. 0,12 ha. Następnie przedmiotowa działka została włączona do obszaru kompleksowego scalenia wsi W. P. i podczas scalenia za działkę nr 29/2 o pow. 0,12 ha, wydzielono działkę nr 32 o pow. 0,11 ha. Z karty uczestnika scalenia nr 364 wynika, że G. P. była zawiadamiana o czynnościach podczas postępowania scaleniowego. Postępowanie to prowadził wówczas Kierownik Urzędu Rejonowego, a wykonawcą prac technicznych scalenia było Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolniczych. Ponadto Burmistrz P. podkreślił, że na podstawie art. 165 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z rozbieżnością w powierzchni przedmiotowej działki wszczął z urzędu postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku rolnym za lata 2004-2008. Pismem z dnia 8 września 2009 r. G. P. wniosła o ponowne zweryfikowanie, odnowienie granic działki nr 32, wskazując, że dotychczasowe ustalenia dotyczące granic nieruchomości są niekompletne i pomijają wiele okoliczności mających doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wnioskodawczyni wskazała, że istnieje rozbieżność pomiędzy aktualnym wypisem z ewidencji gruntów a treścią księgi wieczystej oraz, że "nie zgadza się na zmniejszenie areału działki". Organ administarcji uznał, że w związku z faktem, iż wnioskodawczyni kwestionuje w postępowaniu podatkowym dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, a organ podatkowy nie ma prawnej możliwości rozstrzygnięcia wielkości powierzchni nieruchomości stanowiącej przedmiot opodatkowania w trybie prowadzonego postępowania podatkowego, należy przekazać sprawę do rozstrzygnięcia organowi właściwemu, którym w omawianej sprawie będzie Starosta Powiatu Ś. Zażalenie (nazwane odwołaniem) od ww. postanowienia Burmistrza P. z dnia 21 września 2009 r. wniosła G. P., w uzasadnieniu którego stwierdziła, że bezzasadne jest przesyłanie sprawy do innego organu. Podkreśliła ponadto, że nie przypadkowo skierowała pismo do Burmistrza P., bowiem jej zdaniem, jak wynika z karty scalenia gruntów, to ten organ decyzją z 1996 r. (sygn.7420/35/22/96) dokonał zmniejszenia jej nieruchomości. Decyzja ta nigdy nie została jej doręczona, wobec czego do chwili obecnej była nieświadoma jej istnienia. Samorządowego Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu ww. zażalenia G. P. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium po przeanalizowaniu pism G. P. z dnia 12 lutego, 17 lipca oraz 8 września 2009 r., a także przedłożonych wyjaśnień organu I instancji uznało, że wśród zgłoszonych żądań dominuje zamiar strony wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 września 1996 r., znak: G.II.6014/Sc/1/W-ska/94/06 dotyczącej postępowania scaleniowego. Organ ponadto wskazał, że ewentualną przesłanką wznowienia postępowania w omawianej sprawie mogłaby być okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] G. P. zarzuciła organowi naruszenie dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w wyniku swobodnego, dowolnego i nierzetelnego rozważenia materiału dowodowego wskazując, że skarżąca w swoim piśmie nie tyle domaga się wznowienia postępowania, co wyjaśnienia zaistniałych nieprawidłowości organu, który wydał decyzję Nr 7420/35/22/96, a jest nim Burmistrz P., a nie Starosta Ś. Ponadto wskazała na naruszenie z art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób wadliwy, lakoniczny, bez dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że nie jest jej intencją wznowienie postępowania scaleniowego, ale chęć uzyskania informacji dlaczego podjęto tak krzywdzącą dla niej decyzję z 1996 r., na mocy której na karcie scaleniowej nr 364 skreślono areał 0,12 ha i wpisano 0,11 ha. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium wyjaśniło, że nie zagłębiło się w meritum sprawy, a skupiło się na tym, co mogło być celem skarżącej. Organ odwoławczy uznał, że nawet jeśli stronie skarżącej nie chodzi o wzruszenie decyzji wydanej w postępowaniu scaleniowym, to żądane przez nią wyjaśnienia dotyczące decyzji Burmistrza P. z 1996 r., powinny pochodzić od Starosty Ś., który prowadzi ewidencję gruntów i budynków oraz przeprowadza postępowanie scaleniowe i wymienne jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia Burmistrza P. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Na wstępie należy zauważyć, że do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej należy ustalanie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) w każdej sprawie, w jakiej wpłynęło podanie. Przekazanie podania (sprawy) do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a., może nastąpić po wykluczeniu przez organ, do którego wpłynęło podanie, swojej właściwości i po jednoznacznym, opartym na przepisach prawa ustaleniu, iż organem właściwym jest inny organ, do którego przekazuje się sprawę. Aby uczynić zadość tym obowiązkom, organ winien w pierwszej kolejności ustalić przedmiot postępowania, którego wszczęcia i przeprowadzenia domaga się strona. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że G. P. w piśmie z dnia 12 lutego 2009 r. inicjującym postępowanie przed organami administracyjnymi domagała się zweryfikowania granic działki nr 32 w W. P., której jest właścicielką. Zdaniem strony ww. weryfikacja powinna polegać na "rozgraniczeniu nieruchomości i odnowieniu granic, oraz na sprawdzeniu dokumentacji". W związku z tym, skarżąca zwróciła się do Burmistrza P. "o powołanie geodety i zlecenie rozgraniczenia nieruchomości". W ten sam sposób skarżąca określała swoje żądanie w kolejnym piśmie z dnia 17 lipca 2009 r. Stwierdzić zatem należy, że z treści wniosku strony jednoznacznie wynika, że przedmiotem omawianego postępowania powinno być postępowanie rozgraniczeniowe. Zatem błędnie Burmistrz P. potraktował żądanie G. P. jako wniosek, w którym strona kwestionuje dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, a Kolegium jako wniosek o wznowienie postępowania scaleniowego. Oczywistym jest jednak, że wskazywane okoliczności winny być przez organ zbadane i wyjaśnione w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. Zbadanie i wyjaśnienie tych okoliczności mogło nastąpić jedynie w postępowaniu administracyjnym, które powinno zakończyć się wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia. Przyjmując wyżej określony przedmiot postępowania, którego przeprowadzenia domagała się skarżąca, stwierdzić należy, że organem właściwym do jego przeprowadzenia jest Burmistrz P. Właściwość ta wynika wprost z art. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm., dalej zwana jako ustawa). Brak było zatem w przedmiotowej sprawie podstaw do przekazania sprawy innemu organowi administracji – Staroście Ś. Wniesienie przez stronę żądania o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego obliguje organ do wydania postanowienia o wszczęciu tego postępowania, co wynika z art. 30 ust. 4 ustawy. Zważyć przy tym należy, iż z treści przepisów rozdziału 6 ustawy zatytułowanego "Rozgraniczenie nieruchomości" nie wynika, jakie warunki musi spełniać wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, a skoro tak, to, wystarczającym jest, aby podanie to spełniało wymogi zawarte w art. 63 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie podanie G. P. niewątpliwie spełniało wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a. i pochodziło od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (osoby legitymującej się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości), a skoro tak, to obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, poprzez wydanie stosownie do art. 30 ust. 4 ustawy niezaskarżalnego postanowienia i w zależności od poczynionych w jego toku ustaleń podjęcie rozstrzygnięcia. tj. merytorycznej decyzji zatwierdzającej granice ustalone przez geodetę (art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 33 ust. 1 ustawy); decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, jeżeli doszło do zawarcia ugody granicznej przed geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy) bądź decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, jeżeli zaistniał spór co do przebiegu linii granicznej, nie doszło do zawarcia ugody i nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy) (por wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., I OSK 1589/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach Sądów Administracyjnych). Dla uruchomienia postępowania w celu dokonania rozgraniczenia nieruchomości, czy to na wniosek, czy też z urzędu, niezbędne jest wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, które jest niezaskarżalne. Przepisy ustawy, w szczególności wykładnia językowa przepisu ust. 4 art. 30, nie stanowią wszakże podstawy prawnej do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. (...) W art. 30 ust. 4 ustawy jest wyraźnie mowa o wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania "o rozgraniczenie", czyli postanowienia w swej treści pozytywnego, oznaczającego podjęcie czynności procesowych zmierzających do dokonania rozgraniczenia, a nie postanowienia "w sprawie rozgraniczenia", które oznaczałoby możliwość także odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Tym samym należy przyjmować, że ustawodawca nie dopuścił w żadnym wypadku do wydawania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Wypada zaznaczyć, że postanowienia wydawane przez organy administracji nie rozstrzygają przecież o istocie sprawy (por. § 2 art. 123 k.p.a.), gdyż dotyczą jedynie poszczególnych kwestii incydentalnych wynikających w toku postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że takiego incydentalnego charakteru nie posiada rozstrzygnięcie dotyczące zagadnień związanych z brakiem przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych do uruchomienia postępowania rozgraniczeniowego. Brak podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego (rozpatrzenia sprawy) oznacza, że postępowanie administracyjne nie może się w ogóle toczyć (bezprzedmiotowość postępowania). Jeśli zaś postępowanie administracyjne jest w toku (np. wskutek podjęcia czynności wyjaśniających) podlega umorzeniu (art. 105 § 1 kpa), (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 21.04.2009 r., III SA/Wr 3/09 publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, NSA z 29.IV.1983 r., sygn. SA/Wr 163/83, publ. ONSA 1983, z. 1, poz. 30, Lex nr 9730; z 5.I.1982 r. - II SA 919/81 - ONSA 1982, z. 1, poz. 5, Lex nr 9663). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 ustawy czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonuje geodeta upoważniony przez organ. W postępowaniu tym jest on pełnomocnikiem organu prowadzącego postępowanie. Na geodecie spoczywa obowiązek zebrania i oceny wszystkich dowodów w sprawie, tj. wyszukania i sprawdzenia wszelkich istniejących dokumentów świadczących o stanie prawnym nieruchomości i to nie tylko tych, które znajdują się w państwowym zasobie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, ale także materiałów archiwalnych i tych, które dla potrzeb postępowania przedstawi strona. Zatem przeprowadzenie takiego postępowania może doprowadzić do wyjaśnienia wielu innych wątpliwych kwestii, które były podnoszone przez stronę skarżącą. Wobec powyższego Sąd uznając zaskarżone postanowienia za wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 65 § 1 w zw. z art. 19 kpa), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającego je postanowienie Burmistrza P. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji (Burmistrz Miasta P.), mając na uwadze powyższe prawne rozważania, powinien rozpoznać wniosek G. P. z dnia 12 lutego 2009 r. zgodnie z jej rzeczywistym, wyraźnie sformułowanym żądaniem przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.