II SA/Lu 180/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 12 ust. 19 pkt 1 uchwały oraz załącznik graficzny nr [...] do uchwały (tereny oznaczone symbolem [...] i [...]); §12 ust.20 uchwały oraz załącznik graficzny nr [...] do uchwały; §12 ust 23 uchwały oraz załącznik graficzny nr [...] do uchwały; § 12 ust.33 uchwały oraz załącznik graficzny nr [...] do uchwały; Uchwałą z dnia 18 lutego 2014 r. Nr [...] Rada Gminy uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. . W dniu 9 marca 2015 r. W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: par.12 ust. 19 pkt 1 uchwały oraz załącznik graficzny Nr [...] do uchwały ( tereny oznaczone symbolem 1MN i 2MN), par.12 ust. 20 uchwały oraz załącznik graficzny Nr [...] do uchwały, par.12 ust.23 uchwały oraz załącznik graficzny Nr [...] do uchwały, par. 12 ust.33 oraz załącznik graficzny Nr [...] do uchwały, par. 12 ust. 66 uchwały oraz załącznik graficzny Nr [...] do uchwały.. Zdaniem Wojewody doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej jako u.p.z.p.), zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W uzasadnieniu skargi W. L. wskazał, że tryb uchwalania planu unormowany został w art. 14 ust.1 i art. 17 u.p.z.p, które w sposób wyczerpujący i kompleksowy określają przebieg procesu sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego i ustanawiania tego planu, właściwość organów, uczestników postępowania oraz terminy wykonywania czynności procesowych. W ocenie skarżącego w przeprowadzaniu procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Uchwałą Nr [...] z dnia 9 listopada 2011 r. Rada Gminy przystąpiła do sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w miejscowościach: [...], N. W., N. [...], W. S. K., S. , S. K., [...] Przedmiotowa uchwała poddana została dwukrotnej zmianie przez Radę S. : uchwałą Nr [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2013 r. Z treści uchwał zmieniających uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania zmian planu wynika, że Rada Gminy rozszerzyła zakres przystąpienia do zmiany planu dodając nowe tereny obejmujące działkę o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości W. S. K. (uchwała Nr [...]), a także o działki o numerach ewidencyjnych [...] w miejscowości S. oraz działki o numerach ewidencyjnych 92 i 182 w miejscowości N. [...] (uchwała Nr [...]). Przedmiotowe działki zostały oznaczone w uchwale Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. następującymi symbolami: działka nr [...] – 1MN, załącznik graficzny Nr [...] ( z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), działki nr [...], [...] – 1ES, załączniki graficzne Nr [...],[...] ( z przeznaczeniem na produkcję energii odnawialnej ze źródeł fotowoltaicznych). Analiza prawna załączonej do uchwały dokumentacji planistycznej daje podstawę do wniosku, że przyjęte w dniu 28 grudnia 2012 r. oraz w dniu 29 kwietnia 2013 r. zmiany uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie zostały poddane pełnej procedurze planistycznej, o której mowa w art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nie zostały one bowiem ogłoszone w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości wraz z informacją o uprawnieniu do składania wniosków do planu, a także poddane zawiadomieniu właściwych do uzgadniania i opiniowania instytucji i organów. Mimo tych braków projekt zmian planu podlegał dalszym etapom procedury planistycznej, określonym w art. 17 pkt 4 -14 u.p.z.p. Wojewoda podkreślił, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (zmian planu), choć nie wywołuje skutków materialnoprawnych i ma jedynie charakter formalny, ma jednak istotne znaczenie nie tylko co do granic opracowanie przyszłego planu, lecz także do przeprowadzenia kolejnych czynności planistycznych określonych w przepisie art. 17 ustawy. Uchwała ta stwarza nową sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru, dla którego przewiduje się sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano na sformalizowane uregulowanie procedury planistycznej – również w zakresie chronologii podejmowanych działań – co prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być od początku procedury znany właściwym organom, a także osobom fizycznym i prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Podmioty te są bowiem uprawnione do wyrażania swojego stanowiska nie tylko w trakcie prowadzonej procedury planistycznej, ale już na wstępnym etapie. W okolicznościach analizowanej sprawy Wojewoda uznał, że prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury określonych w ustawie podmiotów zostały naruszone. Ponadto uznał, że przy podejmowaniu uchwały Nr [...] doszło także do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W paragrafie 12 tej uchwały Rada Gminy dokonała ustaleń dla terenów oznaczonych symbolem 1MN i 2MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przedmiotowe tereny położone są na byłych terenach leśnych i na przeznaczenie ich na cele nieleśne, tj. budownictwo jednorodzinne, W. S. uzyskał zgodę właściwego Marszałka W. L.. Jednak z załącznika mapowego do wniosku Wójta o zmianę przeznaczenia tych terenów wynika, że dotyczył on wyłącznie północnej części wskazanych działek. W ocenie organu nadzoru przyjęte dla tych działek ustalenia zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej nie znajdują podstaw prawnych i w istotny sposób naruszają przepis art. 15 ust.2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscoweo planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) oraz przepisy par. 271 ust. 8 w zw. z par. 271 ust. 1i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Określone na załączniku graficznym do uchwały tereny zabudowy mieszkaniowej nie posiadają bowiem wrysowanej nieprzekraczalnej linii zabudowy, odgradzającej je od chronionych ustawowo terenów leśnych. Natomiast wymóg taki wynika z obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę W. S. uznał skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności: par.12 ust. 19 pkt 1 oraz załącznika graficznego Nr [...] ( tereny oznaczone symbolem 1MN i 2MN), par.12 ust.20 oraz załącznika graficznego Nr [...] , par.12 ust.23 oraz załącznika graficznego Nr [...] , par. 12 ust.33 oraz załącznika graficznego Nr [...] uchwały Rady Gminy z dnia 18 lutego 2014 r. Nr [...]. Wniósł o oddalenie skargi w części domagającej się stwierdzenia nieważności par. 12 ust.66 oraz załącznika graficznego Nr [...] do uchwały. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że podziela zarzuty Wojewody w odniesieniu do ust.19 pkt 1,ust. 20, ust.23 i ust.33 zawartych w par. 12 uchwały oraz odpowiednich załączników graficznych. Natomiast odnośnie par. 12 ust.66 oraz załącznika graficznego nr [...] do uchwały uznał, że jedynym zarzutem organu nadzoru jest brak dokonania ogłoszenia w prasie, przez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty. To uchybienie nie może samo przez się uzasadniać nieważności uchwały. Wójt wskazał, że działka nr [...] znajduje się na granicy terenu MR9 mieszkalnictwo rolnicze w terenach RP jako zabudowa rozproszona na terenach rolniczych. Jako dodatkowy argument wskazał, że w oparciu o przedmiotową uchwałę właściciel tej nieruchomości uzyskał pozwolenie na budowę. Decyzja jest prawomocna i na jej podstawie inwestor rozpoczął budowę domu, a zatem stwierdzenie nieważności uchwały w tej części spowoduje dla niego negatywne skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 270) w związku z art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 par. 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 par. 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 par. 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez W. L. w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595). W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sądowa kontrola uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podniósł w skardze przede wszystkim zarzut naruszenia trybu sporządzania planu w zakresie wynikającym z treści art.17 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Uchwałą Nr [...] z dnia 9 listopada 2011 r. Rada Gminy przystąpiła do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w miejscowościach: [...], N. W., N. [...], W. S. , W. S. K., S. , S. K., [...]. Uchwała zawiera wykaz działek objętych przystąpieniem do sporządzenia zmian planu oraz załącznik graficzny, obrazujący granice administracyjne gminy, jako granice przystąpienia do sporządzenia zmian planu. Przedmiotowa uchwała poddana została dwukrotnej zmianie, tj. uchwałą Nr [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. i uchwałą Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2013 r. W ocenie Sądu procedura ta w kontrolowanej sprawie przebiegała z naruszeniem trybu określonego w art. 17 u.p.z.p., co również zostało przyznane przez W. S.. Uzasadniony jest także podnoszony przez organ nadzoru w skardze zarzut naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do paragrafu 12 ust.19 pkt 1 , ust. 20, ust. 23, ust. 33 i odpowiednio załączników graficznych: Nr [...] (obejmujący tereny oznaczone symbolem 1MN i 2MN), 20, 23 i 33. Tereny określone w tych przepisach planu położone są na byłych obszarach leśnych, usytuowanych na skarpie w dolinie rzeki [...]. Wprawdzie W. S. uzyskał zgodę Marszałka W. L. na przeznaczenie tych terenów na cele nieleśne. Jednakże wniosek o zgodę dotyczył wyłącznie północnej części wskazanych działek. Ponadto określone na załączniku graficznym do uchwały tereny zabudowy mieszkaniowej nie posiadają wrysowanej nieprzekraczalnej linii zabudowy, odgradzającej je od chronionych ustawowo terenów leśnych. Sąd w całości podzielił w tym zakresie argumentację Wojewody zawartą w skardze. W. S. również uznał skargę za uzasadnioną w tej części. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zapis paragrafu 12 ust. 66 uchwały i załącznik graficzny Nr [...]. Dotyczy on działki nr [...] położonej w W. S. K.. Niewątpliwie również w tym zakresie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu, bowiem nie dokonano ogłoszenia w prasie, przez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty. Działka ta położona jest na granicy terenu MR9 mieszkalnictwo rolnicze w terenach RP jako zabudowa rozproszona w terenach rolniczych. Zatem trudno przyjąć, że to uchybienie mogłoby spowodować naruszenie praw strony ubiegającej się o dokonanie zmian w planie, czy też praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela przytoczony w skardze pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 11 października 2011 r., sygn.. akt II OSK 1435/11, że istotnym naruszeniem trybu jest takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego, jednakże ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej do naruszenia praw osób trzecich ( właścicieli sąsiednich nieruchomości) mogłoby dojść w przypadku niezachowania trybu i zasad uchwalania planu w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych w tym planie na produkcję energii odnawialnej ze źródeł fotowoltaicznych, a także terenów leśnych podlegających ochronie na mocy obowiązujących przepisów. Zatem naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego odnośnie par. 12 ust. 66 i załącznika graficznego Nr [...] jakkolwiek niewątpliwie wystąpiło, to naruszenia tego nie można uznać za istotne. Stosownie do art. 147 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd stwierdził w wyroku nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: par.12 ust. 19 pkt 1 uchwały oraz załącznik graficzny Nr [...] do uchwały ( tereny oznaczone symbolem 1MN i 2MN), par.12 ust. 20 uchwały oraz załącznik graficzny Nr [...] do uchwały, par.12 ust.23 uchwały oraz załącznik graficzny Nr [...] do uchwały, par. 12 ust.33 oraz załącznik graficzny Nr [...] do uchwały. Zatem skarga uwzględniona została jedynie w wyżej opisanej części. Jednakże zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku tylko częściowego uwzględnienia skargi na plan miejscowy wniesionej przez organu nadzoru w trybie art. 93 u.s.g. brak jest potrzeby zamieszczenia w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.