II SA/Lu 185/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. T. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie wstrzymania wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A.T. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2016 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. W. (dalej także: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 listopada 2016 r., znak: [...], nakazującej W. K. i H. K. (dalej także: "inwestorzy") wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy murowanym budynku gospodarczym o wymiarach 6,55 m x 9,70 m (po obrysie ścian zewnętrznych), usytuowanym na działce nr ewid. [...], położonej w [...] 121, w gminie G. oraz nakładające na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni o dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji geodezyjnej wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych, sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, należącą do właściwej izby samorządu zawodowego - umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji, na skutek wniosku skarżącego z dnia 29 lipca 2016 r. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 sierpnia 2016 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...], położonej w [...], znajduje się budynek o wymiarach mierzonych po obrysie ścian zewnętrznych: 6,55 m x 9,70 m, który usytuowany jest w odległości 6 m od granicy z działką sąsiednią nr ewid.[...] Przedmiotowy budynek jest obiektem murowanym z bloczków gazobetonowych, bez podpiwniczenia, z dachem o spadku na nieruchomość własną. Na dowód legalności tego budynku obecni podczas oględzin inwestorzy przedstawili zgłoszenie dokonane w dniu 30 kwietnia 1998 r. w Urzędzie Gminy G., dotyczące zamiaru budowy budynku gospodarczego o wymiarach 6,50 m x 4,00 m, który miał być usytuowany w odległości 6 m od granicy działki nr ewid.[...] Organ stwierdził, że budynek, którego budowę zgłoszono właściwemu organowi, stanowi pierwotną część obecnie istniejącego murowanego budynku gospodarczego. Podczas oględzin stwierdzono również, że roboty budowlane nie zostały zakończone, gdyż obecnie trwają roboty wykończeniowe. W trakcie toczącego się postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji ustalił, iż decyzją z dnia 14 grudnia 2004 r., znak: [...], wydaną przez Starostę [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorom pozwolenia na rozbudowę wskazanego budynku gospodarczego, polegającą na dobudowie od strony południowo- zachodniej części o wymiarach 3,00 m ÷ 3,30 m x 6,40 m. Organ ustalił także, iż decyzją z dnia 18 kwietnia 2005 r., znak: [...], Starosta K. udzielił inwestorom pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, w rozbudowanym uprzednio budynku. Nadto organ stwierdził, że Wójt Gminy G. decyzją z dnia 27 września 2016 r. znak; [...], ustalił inwestorom warunki zabudowy dla rozbudowy istniejącego omawianego budynku, polegającej na dobudowie wiatrołapu. PINB w K. stwierdził, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego opisaną decyzją z dnia 14 grudnia 2004 r. projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu – powierzchni zabudowy, poprzez zwiększenie wymiarów części rozbudowanej od strony wejścia do budynku oraz kubatury budynku, poprzez zwiększenie wymiarów wspomnianej części obiektu. Organ ten ustalił również, że inwestorzy nie posiadają decyzji orzekającej o zmianie udzielonego pozwolenia, dotyczącego rozbudowy opisanego budynku gospodarczego, do czego obliguje przepis art. 36 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji powołanym na wstępie postanowieniem, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych przy omawianym budynku gospodarczym oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie opisanych w tym postanowieniu dokumentów. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił, że wbrew twierdzeniom organu, przedmiotowy budynek nie jest budynkiem gospodarczym, lecz budynkiem mieszkalnym, który jest zamieszkały, a został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie tego, do zażalenia zostało załączone oświadczenie A. G. – właścicielki działki nr ewid.[...] w [...], która wskazała, że inwestorzy zamieszkują na działce nr ewid.[...] od 1999 r. Rozpatrując to zażalenie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zostało one złożone przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ podkreślił, że w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości 32,50 m od granicy z sąsiednią działką o nr ewid.[...] położoną w [...], stanowiącą własność skarżącego i w żaden sposób nie ogranicza zabudowy jego działki ani nie wpływa na użytkowanie obiektów budowlanych znajdujących na tej działce. Mając powyższe na uwadze, organ umorzył postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. W skardze do Sądu na powyższe postanowienie organu drugiej instancji A. W. zarzucił naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości, co skutkowała przyjęciem, że nie jest on stroną w tym postępowaniu, a w konsekwencji wadliwym umorzeniem postępowania prowadzonego na skutek zażalenia złożonego od postanowienie organu pierwszej instancji; 2) art. 9, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ nadzoru budowlanego drugiej instancji przeprowadzenia ustaleń dotyczących rzeczywistego charakteru budynku objętego postępowaniem z wniosku skarżącego , zakresu jego oddziaływania na nieruchomość skarżącego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony i nierozpoznaniem merytorycznym zażalenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji celem rozpoznania zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Skarga została uwzględniona także z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe, wszczęte na skutek zażalenia skarżącego na postanowienie organu pierwszej instancji, wstrzymujące inwestorom prowadzenie robót budowlanych przy budynku gospodarczym na działce nr [...] w [...], uznając, że skarżącemu nie legitymuje się interesem prawnym pozwalającym na uznanie go za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a., mającym zastosowanie w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego, ochrona w postępowaniu administracyjnym przysługuje wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Interes prawny (inaczej interes prawnie chroniony) to interes, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, iż postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu w tym znaczeniu, że w rezultacie takiego postępowania wydaje się decyzję, która bezpośrednio rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach tego podmiotu oraz pośrednio stanowi, w jaki sposób i w jakim zakresie rozstrzygnięcie to wpłynie na prawa i obowiązki innych podmiotów, których sytuacja prawna jest powiązana z sytuacją adresata (adresatów) decyzji. Ponadto istnienie interesu prawnego musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Nie ma wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących badania zgodności z prawem robót budowlanych jest przepis materialnego prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie i orzecznictwie panuje również zgoda co do tego, że może to być zarówno przepis ustawy, jak i aktu podustawowego. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem faktycznym. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zaś mówić, jeśli w wyniku subsumpcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie, wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Oczywistym jest więc, że przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie takie oddziaływanie, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z tą inwestycją terenu, będące skutkiem obowiązywania przepisów materialnego prawa administracyjnego. Ograniczenie to, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2013 r., II OSK 2011/11 (Lexis.pl nr 5193373), nie może być jedynie następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tak zwanych immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać w związku z tym należy, że w celu stwierdzenia, że właściciel danej nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie legalności robót budowlanych na obiekcie położonym nawet w bezpośrednim sąsiedztwie, konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, wprowadzającego ograniczenie w zagospodarowaniu określonego terenu. Nie ulega jednak wątpliwości, że stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, iż określonemu podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania legalizacyjnego, toczącego się w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nastąpić może dopiero po prawidłowym ustaleniu charakteru i przeznaczenia obiektu budowlanego, którego dotyczy to postępowanie. Umorzenie zatem postępowania zażaleniowego, wszczętego na skutek zażalenia na postanowienie wydane, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, winno być poprzedzone jednoznacznym określeniem wszystkich istotnych kwestii dotyczących tego obiektu, w tym jego sposobu użytkowania. Niewątpliwie, że w zależności od tego, w jaki sposób użytkowany jest dany obiektu budowlanego, to jest w szczególności czy jest on użytkowany jako budynek mieszkalny albo budynek gospodarczy, wpływa bezpośrednio na ocenę, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu naprawczym, toczącym się w trybie powołanych przepisów Prawa budowlanego. Oczywiste jest bowiem, że w inny sposób należy określać oddziaływanie inwestycji na otoczenie budynku mieszkalnego, a inaczej budynku gospodarczego. W konsekwencji stwierdzenie, czy oddziaływanie obiektu budowlanego powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z tym obiektem terenu, dające przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest uzależnione w pierwszej kolejności od niebudzącego wątpliwości ustalenia przeznaczenia tego obiektu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący konsekwentnie w toku postępowania podnosił się, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany jako mieszkalny przez inwestorów, choć "w pierwotnej wersji miał być budynkiem gospodarczym", a W. K. zatrudniony jest w Urzędzie Gminy G. (wniosek z dnia 29 lipca 2016 r. o wszczęcie postępowania – k. 1 akt adm. I inst.; zażalenie z dnia 24 listopada 2016 r. – k. 2 akt adm. II inst.; skarga z dnia 30 stycznia 2017 r. – k. 4 akt sąd.). Zauważyć także należy, że z treści projektu budowlanego, zatwierdzonego znajdującą się w aktach sprawy decyzją Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w "budynku gospodarczym istniejącym na działce nr ewid. [...], położonej w [...], gm. G.", wynika, że, opisany budynek jest budynkiem mieszkalnym (zob. k. 1, 7 projektu). Również na rozprawie przed Sądem w dniu 4 lipca 2017 r. W. K. przyznał, że zamieszkuje w omawianym budynku, do którego "dołączone są media, prąd i gaz", a także doprowadzony jest telefon oraz internet (k. 38 akt sąd.). W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, że powyższych okoliczności nie wziął pod uwagę organ drugiej instancji, przyjmując, że wspomniany obiekt budowalny jest budynkiem gospodarczym, a inwestor zamieszkuje w [...]. To oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie i nie ocenił należycie zgormadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym reguły wynikające z przepisów art. art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, za co najmniej przedwczesne należało uznać zawarte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko organu drugiej instancji co do konieczności umorzenia postępowania zażaleniowego, wszczętego na skutek zażalenia skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 listopada 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia z powyższych powodów, przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej. W tym miejscu należy jedynie wskazać, że w postępowaniu naprawczym, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, przymiot strony ocenia się w oparciu o art. 28 k.p.a., nie zaś w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis, jak wynika z jego treści, stosuje się bowiem w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organu będzie wnikliwe wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza charakteru i przeznaczenia obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, co pozwoli na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy skarżącemu służy w tej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.