II SA/Lu 188/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę. W wyniku wniosku złożonego w dniu 16 października 2007 r. przez T. W., E. B. i J. C., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął postępowanie w sprawie budynku zlokalizowanego na posesji w L. przy ulicy S. 34, działka nr 98/1. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 3 grudnia 2008 r. ww. powiatowy organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał A. P. – właścicielce działki nr 98/1: - wykonać wentylację wywiewną w pomieszczeniu łazienki poprzez wyprowadzenie przewodu wentylacyjnego ponad dach budynku oraz; - zamurować lub wypełnić otwór okienny o wym. 1,15 m x 0.53 m usytuowany w ścianie zachodniej budynku (w pomieszczeniu łazienki) materiałem przepuszczającym światło takim jak cegła szklana lub innym podobnym materiałem budowlanym. Na wykonanie powyższego organ zakreślił termin do 30 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające stwierdził, iż na przedmiotowej działce nr 98/1 znajduje się budynek, który jest użytkowany jako mieszkalny. Obiekt jest konstrukcji murowanej o wymiarach 12,46 m x 5,20 m (główna brył budynku) + 2,45 m x 6,11 m (cześć rozbudowana - łazienka i przedpokój) + weranda, dach konstrukcji drewnianej ze spadkiem w kierunku działki własnej. Ściana zachodnia tego budynku, w której znajdują się otwory okienne oraz kratka wentylacyjna zbliżona jest do granicy z działką sąsiednią nr 629 na odległość 0,63 m. W ocenie organu poczynione ustalenia wskazują, iż część rozbudowana przedmiotowego budynku została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, do której z uwagi na datę wykonania przybudówki mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą jednak okoliczności określone w art. 37 tej ustawy uzasadniające nakazanie rozbiórki dobudowanej nielegalnie części budynku. Obiekt bowiem znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, a nadto nie stwarza zagrożenia dla ludzi, mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Niezbędne jednak zdaniem organu jest wykonanie nałożonych decyzją obowiązków celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ powołując się na treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, wskazał, iż niedopuszczalne jest wykonanie otworów w ścianie oddalonej od granicy działki o mniej niż 4 m. Od decyzji tej odwołanie wniosła A. P., podnosząc, iż nie zgadza się z nałożonymi decyzją nakazami. Wskazała, iż organ niewłaściwie przeprowadził postępowanie i dokonał błędnych ustaleń. Jej zdaniem przedmiotowe okno w łazience "było i jest", a sam ganek nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem dom na działce sąsiedniej oddalony jest od jej budynku o 15 m, co spełnia przesłankę ust. 2 § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych. Ponadto zdaniem skarżącej warunki techniczne dopuszczają sytuowanie wyrzutni powietrza w ścianie budynku, tym bardziej, że budynek sąsiadów znajduje się 15 m dalej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane odmówił wydania nakazu zamurowania otworu okiennego znajdującego się w ścianie zachodniej przybudówki budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr 98/1 w L.. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że według prawidłowych ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, sporna przybudówka została wzniesiona bez koniecznego na jej wybudowanie pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r., co uzasadnia zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Słusznie również zdaniem organu odwoławczego organ I instancji uznał, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy uzasadniające nakazanie rozbiórki. Odmiennie natomiast organ uznał, iż w sprawie zasadnym było nałożenia obowiązku zamurowania otworu okiennego w ścianie zachodniej przybudówki. Jego zdaniem przeciwstawia się temu treść § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (....), która umożliwia lokalizowanie budynków ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką pod warunkiem zachowania odległości 8 metrów pomiędzy budynkami na sąsiednich działkach, która to sytuacja w przedmiotowej sprawie zachodzi. Za błędny organ odwoławczy również uznał obowiązek wykonania wentylacji w pomieszczeniu łazienki, bowiem nakaz ten nie znajduje uzasadnienia w przepisach techniczno – budowlanych. Powyższa decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargą wniesioną przez A. P. Skarżąca wskazała, iż nie zgadza się na uznanie przybudówki (ganku) za samowolę budowlaną oraz pozostałej części domu za budynek gospodarczy. Podniosła szereg zarzutów związanych z przewlekłością postępowania, nieuwzględnieniem jej twierdzeń oraz nienależytym rozpatrzeniem materiału dowodowego. Nadto wskazała, iż organ powinien skontrolować wykonane przez właścicieli działki sąsiedniej roboty budowlane związane z realizacją ogrodzenia i budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji, dodając nadto, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy postępowanie musiało być przedłużane. Ponadto wskazał, iż argumenty odnoszące się do wykonanych na działce sąsiedniej inwestycji nie dotyczą przedmiotowego postępowania. Rozpoznając skargę, sąd zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz, że nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – "p.p.s.a."). W ocenie Sądu kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie narusza ona prawa, jak również to, że wydana decyzja jest korzystna dla skarżącej i nie zawiera wad kwalifikujących ją do stwierdzenia nieważności. Bezspornym bowiem jest, iż motywem działania skarżącej jest doprowadzenie do zgodnego z prawem użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego znajdującego się w L. przy ul. S. 34 (działka nr 98/1). Zaskarżona decyzja zdejmuje ze skarżącej obowiązki nałożone przez organ I instancji tj. wykonania wentylacji i zamurowania okna w pomieszczeniu łazienki. Dodatkowo decyzja ta nie nakłada na stronę żadnych nowych obowiązków, a tym samym nie wpływa negatywnie na jej sytuację faktyczną i prawną. Co więcej oznacza, że skarżąca może bez żadnych przeszkód użytkować przedmiotowy budynek. Przystępując do rozważań dotyczących przedmiotowej decyzji przede wszystkim podkreślić należy, że tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, co do zasady zależy od daty ich powstania. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy (co w oparciu o należycie przeprowadzone postępowanie ustaliły organy) rozbudowa zrealizowanego w latach sześćdziesiątych budynku polegająca na wykonaniu przybudówki, w której znajduje się przedpokój i łazienka zakończona została przed 1 stycznia 1995 r. Bezspornym również jest, iż została ona wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że jeżeli budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 tej ustawy). Jeżeli więc w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania ustalone zostanie, że dany obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy (tzn. bez pozwolenia na budowę) oraz znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Jeśli zaś w sprawie wydana zostanie decyzja na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a następnie nałożone nią obowiązki zostaną wykonane i zostanie to potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego, wówczas należy wystąpić do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jak wynika z dyspozycji art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". W kontekście powołanych przepisów prawa, podkreślenia wymaga, iż organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej oparcie w art. 40 tej ustawy. Bezspornym w sprawie jest co jednolicie i słusznie uznały organy obu instancji, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotowa przybudówka bowiem nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym oraz nie powoduje swym istnieniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a nadto nie zachodzą inne ważne przyczyny uzasadniające jej rozbiórkę. Natomiast co do stosowania normy zawartej w art. 40 tej ustawy, to wskazać należy, iż aby wydać decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa organ obowiązany jest wykazać w oparciu o obowiązujące w dacie budowy budynku regulacje prawne na czym naruszenie prawa polega i z czego ono wynika. W tym kontekście wskazać należy, iż w ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia 3 grudnia 2008 r. przesądził, iż nałożone na skarżącą obowiązki nie znajdują uzasadnienia prawnego, a tym samym brak podstaw do nakazania stronie wykonania tych obowiązków. W tym zakresie, Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego wyrażoną w zaskarżonej decyzji uznając, iż w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do nakazania A. P. zamurowania otworu okiennego znajdującego się w ścianie zachodniej przybudówki oraz wykonania wentylacji wywiewnej poprzez wyprowadzenie przewodu wentylacyjnego ponad dach. Odnośnie otworu okiennego zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygające znaczenia dla obowiązku zlikwidowania przedmiotowego otworu okiennego ma treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis ten dopuszcza bowiem sytuowanie budynków mieszkalnych ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią pod warunkiem, że budynek na działce sąsiedniej znajduje się w odległości co najmniej 8 m. Jak wynika z akt sprawy na działce sąsiedniej nr 629 istnieje budynek mieszkalny usytuowany w odległości większej niż 8 m od przedmiotowej przybudówki. Budynek ten istniał już w dacie wykonania przybudówki, dlatego też nieuzasadnione było nakazanie przez organ I instancji zamurowanie otworu okiennego w ścianie przybudówki. Stanowisko to w pełni odpowiada prawu i zgodne jest z utrwalonym orzecznictwem (por. wyrok NSA oz. w Katowicach z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2223/98 (niepubl.) oraz wyrok SN z dnia 6 lipca 1995 r., sygn. akt III ARN 17/95 (opubl. LEX nr 23520). Podobnie bezzasadny był nakaz wykonania wentylacji wywiewnej z pomieszczenia łazienki poprzez zlikwidowanie kratki wentylacyjnej umieszczonej w ścianie budynku i wyprowadzenie przewodu wentylacyjnego ponad dach. Po pierwsze organ I instancji nakładając ten obowiązek w ogóle nie wskazał z jakiej normy prawnej wynika taki obowiązek, a po wtóre przywoływane powyżej przepisy techniczno-budowlane w żaden sposób nie określają dopuszczalnej odległości ściany wyposażonej w wyrzutnię powietrza od granicy z działką sąsiednią. Odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, a następnie powtórzonych w skardze do Sądu wskazać należy, iż w zdecydowanej większości nie odnoszą się one do przedmiotowego postępowania. Jego materią była kontrola legalności budynku mieszkalnego należącego do skarżącej, w związku z czym ani kwestia wykonania przez właścicieli działki sąsiedniej ogrodzenia ani lokowania przez nich obiektów budowlanych nie mogła być rozpatrywana. Ponadto nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Odnośnie zaś kwestii zasadności prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego dwóch postępowań zakończonych odrębnymi decyzjami to wskazać należy, iż jedno dotyczyło legalności prac polegających na wykonaniu przybudówki i z uwagi na datę wykonania tych prac było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Drugie natomiast dotyczyło sprawdzenia stanu technicznego budynku mieszkalnego w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Należy wiec uznać, iż były to dwa niezwiązane ze sobą postępowania i z tych względów ich połączenie było niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, na podstawie argumentacji i oceny prawnej przedstawionej wyżej, Sąd Administracyjny nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.