II SA/Lu 19/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skarg A. W. i D. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty z dnia [...]., Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. W. i D. H. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażaleń A. W. i D. H. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...] zmieniające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego wsi P. i części gruntów wsi O.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta P. zmienił własne postanowienie z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów wchodzących w skład obrębu ewidencyjnego [...] i części gruntów wsi O., obejmujących grunty Wspólnoty Gruntowej tej wsi. Zmiana postanowienia polegała na sprostowaniu danych dotyczących liczby uczestników scalenia, których pełny wykaz zawierają załączniki nr [...] i 2 do postanowienia oraz na uzupełnieniu informacji dotyczących podstaw włączenia do scalenia gruntów Wspólnoty Gruntowej wsi O.. Jak wskazał Starosta P. zmiana postanowienia wiąże się z tym, że w trybie odwoławczym została uchylona decyzja z dnia 1 lutego 2013 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt scalenia, a także z tym, że Wójt [...] postulował, aby scaleniem objąć również konkretne działki ewidencyjne z obrębu ewidencyjnego O., które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów Wspólnoty Gruntowej oraz tym, że w trybie nadzoru Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia 9 grudnia 1977r. Nr [...] w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału w tej Wspólnocie. W postanowieniu Starosta P. zawarł informację o trybie doręczenia tego postanowienia uczestnikom scalenia oraz informację o nieprzysługiwaniu na to postanowienie środków zaskarżenia. Od postanowienia Starosty [...] jednakowej treści zażalenia złożyli A. W. i D. H., w których kwestionowali dopuszczalność scalenia tylko gruntów Wspólnoty Gruntowej bez gruntów należących do osób uprawnionych do udziału w tej Wspólnocie, wadliwe pouczenie o środkach zaskarżenia postanowienia, a także prowadzenie postępowania scaleniowego pomimo niezakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału w tej Wspólnocie. Zażalenia wywołały spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Wojewodą L., wynikły na tle nowelizacji ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, która weszła w życie w dniu 15 października 2013r. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. - Dz. U. z 2013 r., poz.1157). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. II OW 86/14 wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do rozpoznania zażaleń A. W. i D. H.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa przed dniem wejścia w życie znowelizowanego przepisu nie może być uznane za postępowanie zakończone w rozumieniu art. 2 powołanej wyżej ustawy nowelizującej. Rozpatrując zarzuty wskazane w zażaleniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, scalenie gruntów może być wszczęte z urzędu (art. 4 ust. 1) albo na wniosek (art.3 ust. 2), przy czym wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego jest skuteczny wówczas, gdy odpowiada wymogom art. 3 ust.2 ustawy, to znaczy jeśli z takim wnioskiem wystąpi większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia albo jeśli z takim wnioskiem wystąpią właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Zachowanie wskazanej proporcji podmiotowej przesądza o skuteczności wniosku o przeprowadzenie scalenia, które może objąć grunty jednej lub kilku wsi albo ich części (art.2 ust.1). Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie pozwala przyjąć, że zaskarżone postanowienie inicjuje scalanie gruntów wsi P. i części wsi O. bowiem postępowanie takie toczy się już od 2010 r., a zostało wszczęte postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...]. Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując spór kompetencyjny, podkreślając, że sprawa scalenia gruntów wsi P. i części gruntów wsi O. jest sprawą wszczętą. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżone postanowienie tylko w części ingeruje w materię rozstrzygniętą postanowieniem z dnia [...] r., a czyni to stosownie do argumentów i wskazówek, jakie organ odwoławczy sformułował w swojej decyzji z dnia [...] r. [...] obejmuje wykaz uczestników scalenia z informacją o przypisanym im numerze jednostki rejestrowej, a także wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, przy czym są to dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zmiana postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego w takim zakresie, jak uczynił to Starosta P. nie narusza prawa, a wręcz przeciwnie - odpowiada wymaganiom, jakie stawia art. 3 ust. 2 ustawy. W pierwotnym brzmieniu postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego proporcje liczby zainteresowanych scaleniem i powierzchni gruntów potencjalnego obszaru scalenia były podane w sposób ogólnikowy, bez rozróżnienia, czy chodzi o właścicieli gruntów czy o właścicieli gospodarstw rolnych, co Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytknęło w swojej decyzji. Z danych skorygowanych zaskarżonym postanowieniem wynika, że w obrębie wsi P. scalenia chcą właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (scalenia chce 79 właścicieli gruntów, w których rękach pozostaje ok. 90% powierzchni), natomiast we wsi O. scalenia chce 55 właścicieli gospodarstw rolnych, a taka ich liczba to 92% rolników tej wsi, którzy są uprawnieni do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi O.. Kwestionowane postanowienie ma zatem charakter porządkujący to, co i tak jest już faktem. Nie zmienia bowiem liczby osób wnioskujących o scalenie, bo lista osób wnioskujących o scalenie pozostaje bez zmian, ani nie zmienia danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (co zresztą zastrzega Starosta w treści postanowienia), gdyż powierzchnie gruntów pozostających we władaniu wnioskodawców i innych uczestników scalenia również nie ulegają zmianie w stosunku do tego, co w tej ewidencji było ujawnione. Odnosząc się do zarzutu objęcia scaleniem tylko gruntów wchodzących w skład Wspólnoty Gruntowej wsi O., organ odwoławczy wskazał, że z punktu widzenia art. 2 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który dopuszcza, aby scalenie obejmowało tylko część gruntów jednej lub kilku wsi, tyle tylko, że o takim obszarze scalenia musi postanowić (jeśli jest ono na wniosek) odpowiednia liczba wnioskodawców, a więc albo większość właścicieli gospodarstw rolnych w danej wsi (lub kilku wsiach) albo taka grupa właścicieli gruntów, która skupia w swoich rękach ponad połowę projektowanego obszaru scalenia. Natomiast w odniesieniu do argumentu o unieważnieniu wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że argument ten nie jest przeszkodą we wszczęciu postępowania scaleniowego. Może on mieć znaczenie dla biegu tego postępowania, skoro w postępowaniu tym w sposób indywidualny szacuje się wielkość i wartość tego, co każdy z uczestników wnosi do scalenia, a następnie, również indywidualnie, ustala się każdemu uczestnikowi odpowiedni ekwiwalent. Argument skarżących może ewentualnie stanowić podstawę do zawieszenia postępowania scaleniowego na czas potrzebny do ustalenia wykazu osób uprawnionych do Wspólnoty Gruntowej wsi O.. Skargi (jednobrzmiące) na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. W. oraz D. H.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili obrazę prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów poprzez przyjęcie za dopuszczalne objęcie scaleniem gruntów wspólnoty gruntowej na wniosek udziałowców tej wspólnoty przy jednoczesnym braku objęcia scaleniem innych gruntów tych osób i konsekwencji dopuszczenia do ominięcia ustanowionego przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zakazu podziału wspólnot w inny sposób, niż objęcie ich scaleniem. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu [...] instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu 8 września 2015 r. Wiceprezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła kopię decyzji Starosty [...] z dnia 18 marca 2015 r. o umorzeniu postępowania scaleniowego oraz wniosła o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270 - ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W świetle przeprowadzonej, w oparciu o wyżej powołane przepisy prawa, kontroli sądowoadministracyjnej należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Według art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. W [...] kolejności wymaga zatem zwrócenia uwagi, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako jedną z przesłanek nieważności postępowania wymienia "wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Zgodnie z utrwalonym już w literaturze i orzecznictwie poglądem pojęcie "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji w tej sprawie, polegającego na wydawaniu decyzji rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. M. Wierzbowskiego, wyd. CH. Beck 2011). Innymi słowy przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, wydaną w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Nie może być natomiast uznana za wypełnienie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sytuacja, gdy w decyzji nie wskazano podstawy prawnej rzeczywiście istniejącej albo niewłaściwie powołano podstawę prawną. Wydanie decyzji bez wskazania podstawy prawnej nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji bez podstaw prawnych. Wydanie decyzji bez wskazania podstawy prawnej, gdy podstawa ta istnieje w przepisach prawa i zostały spełnione przesłanki do jej zastosowania nie może być uznane za takie naruszenie prawa, które mogło stanowić podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim rozważyć czy Starosta P. wydając postanowienie z dnia [...] r. i wskazując jednocześnie, że jest to postanowienie zmieniające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego wsi P. i części gruntów wsi O. działał na podstawie przepisów prawa. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że postępowanie scaleniowe wszczęte przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] r. było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. t.j. 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 powyższej ustawy postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać: 1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów; 3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że postanowienie o wszczęciu postanowienia scaleniowego określające obszar scalenia wyznacza procesowe granice sprawy scaleniowej. Podnieść należy przy tym, że Starosta P. jako podstawę prawną postanowienia z dnia [...] r. podał art. 123 ust. 1 i 2 kpa, wskazując jednocześnie, że jest to postanowienie zmieniające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego wsi P. i części gruntów wsi O.. W uzasadnieniu postanowienia organ [...] instancji wskazał, że zmiana postanowienia polegała na sprostowaniu danych dotyczących liczby uczestników scalenia, których pełny wykaz zawierają załączniki nr [...] i 2 do postanowienia oraz na uzupełnieniu informacji dotyczących podstaw włączenia do scalenia gruntów Wspólnoty Gruntowej wsi O.. Zgodnie z art. 123 § 1 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, zgodnie zaś z § 2 postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z mocy art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z powyższych przepisów wynika, że do postanowień nie stosuje się przepisów art. 154 kpa i 155 kpa, które to przepisy przewidują możliwość zmiany decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe wskazać należy, że zarówno przepisy kpa, jak i ustawy o scaleniu i wymianie gruntów nie zawierają przepisów, które umożliwiłaby zmianę postanowienia o wszczęciu postanowienia scaleniowego. W tym zakresie, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności unormowanej w art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., każdy organ administracji musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. W tej sprawie oznacza to, że nie może stosować instytucji prawnej zmiany postanowienia, której nie normuje ustawodawca. Dlatego też takie działanie Starosty [...] wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikało z tej przyczyny, że nie wyeliminowało z obrotu prawnego postanowienia wydanego przez organ [...] instancji bez podstawy prawnej, czyli z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika organu o umorzenie postępowania sądowego Sąd uznał, że w sprawie nie ma przesłanek do umorzenia niniejszego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Umorzenie postępowania scaleniowego nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym bowiem Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego z dnia jego wydania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w z zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz Starosty [...] z dnia z dnia [...] r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.