II SA/Lu 194/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] stycznia 2021 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. W. (dalej jako: skarżący) L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w B. z [...] października 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Stan sprawy, w którym wydano postanowienie przedstawia się następująco: Na skutek wniosku A. O., będącej pełnomocnikiem J. O., organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie legalności wybudowania ustępu o konstrukcji drewnianej posadowionego na działce o nr ew. [...], położonej w M. G.. W trakcie przeprowadzonych w toku postępowania oględzin ustalono, że sporny ustęp ma konstrukcję drewnianą, dach kryty eternitem, wymiary 1,15 m x 1,50 m. Ustęp jest zlokalizowany w odległości 6,85 m od ogrodzenia z działką o nr [...] oraz 5,60 m od ogrodzenia z działką o nr [...]. Ustęp ma nieskanalizowany dół chłonny, nie wyposażono go w szczelny zbiornik. Decyzją z [...] lipca 2020 r. PINB w B. umorzył postępowanie administracyjne, wywodząc w uzasadnieniu, że przedmiotowy obiekt jest usytuowany w znacznej odległości od ogrodzenia z działką sąsiednią, w związku z czym nie powoduje ograniczeń w jej zabudowie. W związku z tym właściciel działki sąsiedniej nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania. W wyniku odwołania wniesionego przez A. O., decyzją z [...] września 2020 r. L. WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2020 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej jako: P.b.) PINB w B. nakazał R. W. rozbiórkę ustępu. W uzasadnieniu organ wskazał, że sporny obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną, którą wykonano z naruszeniem § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej jako: r.w.t.). W odwołaniu od decyzji R. W. podkreślił, że ustęp znajduje się w dużej odległości od granicy działek sąsiednich, a rozbiórka ustępu negatywnie wpłynie na możliwość zaspokajania potrzeb bytowych przez rodziców skarżącego mieszkających na tej działce. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2021 r., L. WINB, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że sporny ustęp jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (m.in. z analizy rejestru wydanych pozwoleń na budowę z lat 2009 - 2020) wynika, że inwestor nie starał się o pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu. Natomiast na podstawie oświadczeń złożonych przez strony postępowania w trakcie prowadzonych w dniu 19 lutego 2020 r. oględzin oraz porównania ortomapy z ustalonym stanem faktycznym, należy stwierdzić, że przedmiotowy ustęp powstał po 29 maja 2009 r. Legalizacja samowoli budowlanej na gruncie art. 48 P.b. wymaga spełnienia przez inwestora wszystkich wymienionych w tych przepisach wymogów, w tym zgodności budowy z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przeprowadzone postępowanie jednoznacznie wykazało, że sporny obiekt nie spełnia wymogów z § 35 r.w.t. Nakaz rozbiórki przedmiotowego ustępu jest jedynym możliwym rozwiązaniem, ponieważ nie ma możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Aby przedmiotowy obiekt wypełniał dyspozycję § 35 r.w.t. należałoby wykonać pod nim m.in. nieskanalizowany dół ustępowy, do czego konieczne jest jego rozebranie oraz wykonanie nowego ustępu od początku, co równa się nakazowi rozbiórki. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego nie ma żadnych możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję L. WINB R. W. zarzucił nienależyte przeprowadzenie postepowania wyjaśniającego przez organy, brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uniemożliwienie rodzicom skarżącego zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych, co narusza konstytucyjne zasady ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Skarżący wskazał, że sporny ustęp został wybudowany w odległości odpowiadającej wymogom wynikającym z § 36 r.w.t. Ponadto skarżący podniósł zarzuty naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa, uwzględniania dobra rodziny, proporcjonalności i nakazu poszanowania praw i wolności innych osób. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota sporu w rozpoznawane sprawie odnosi się do kwestii legalności budowy ustępu, znajdującego się na działce nr [...], będącej własnością skarżącego. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń wynika, że sporny ustęp ma konstrukcję drewnianą, dach kryty eternitem, wymiary 1,15 m x 1,50 m, ma nieskanalizowany dół chłonny, nie wyposażono go w szczelny zbiornik. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że sporny ustęp stanowi obiekt budowlany, wymagający pozwolenia na budowę. W świetle definicji ustawowej przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.). Biorąc pod uwagę konstrukcję ustępu, nie można go żadną miarą uznać za budynek, przede wszystkim ze względu na brak trwałego związania z gruntem i brak fundamentów, które to elementy należą do cech definicyjnych budynku (art. 3 pkt 2 P.b.). Ustęp nie może być również zakwalifikowany jako obiekt małej architektury. Choć w Prawie budowlanym nie zawarto definicji takiego obiektu, a jedynie przykładowe (niezamknięte) wyliczenie tego rodzaju obiektów (art. 3 pkt 4 P.b.), to nie ulega wątpliwości, że obiekty tego rodzaju pełnią funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym dla korzystania z nieruchomości, na której są usytuowane. Cechy konstrukcyjne, charakter i przeznaczanie takiego obiektu jak ustęp nie pozwala na uznanie go za obiekt małej architektury. Taka kwalifikacja prawna ustępów jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oprócz orzeczeń powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji można wskazać jeszcze inne wyroki, w których ustęp uznawano za inny obiekt budowlany (budowlę) – por. przykładowo: wyroki WSA w Kielcach z 7 maja 2008 r. (II SA/Ke 132/08) i z 16 czerwca 2010 r. (II SA/Ke 282/10); wyrok WSA w Lublinie z 11 maja 2017 r. (II SA/Lu 936/16). Zasadą obowiązującą w Prawie budowlanym jest to, że roboty budowlane (w tym budowę obiektu budowalnego) można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca wprowadził od tej zasady szereg wyjątków, w których budowa obiektu budowlanego wymaga jedynie dokonania zgłoszenia lub w ogóle nie jest poddana żadnej formalnej reglamentacji prawno-budowlanej. Jak jednak trafnie zauważył L. WINB, ustęp nie jest wymieniany w żadnym z przepisów wprowadzających te wyjątki (art. 29 i 30 P.b. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z września 2020 r., mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie). Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że na budowę spornego ustępu nie wydano pozwolenia. Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia oznacza samowolę budowlaną, której konsekwencją może być wydanie nakazu rozbiórki. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa wyłącznie przy zachowaniu wymogów określonych prawem, do których należy zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest możliwa, z uwagi na to, że sporny obiekt nie spełnia wymogów wynikających z § 35 r.w.t. Zgodnie z tym przepisem zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, doły ustępów nieskanalizowanych oraz urządzenia kanalizacyjne i zbiorniki do usuwania i gromadzenia wydalin pochodzenia zwierzęcego powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. W świetle niespornych ustaleń, ustęp będący przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie nie ma nieprzepuszczalnych ścian i dna, nie ma szczelnego przekrycia, ani wymaganego odpowietrzenia. Należy w pełni zgodzić się z L. WINB, że doprowadzenie spornego ustępu do stanu zgodnego z wymogami wynikającymi z § 35 r.w.t. oznacza de facto konieczność rozebrania obiektu istniejącego i budowę całkowicie nowego ustępu. W tej sytuacji istniały w pełni uzasadnione podstawy do wydania nakazu rozbiórki ustępu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z prawem. Podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Nie ma znaczenia, że ustęp został usytuowany w sposób odpowiadającym normom odległościowym określonym w § 36 r.w.t., gdyż problemem jest fakt, że bezspornie ustęp nie spełnia wymogów z § 35 r.w.t. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony prawidłowo. Zarzut niedopełnienia przez organ I instancji obowiązku zawiadomienia o zbieraniu materiału dowodowego nie jest zasadny. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z 6 lipca 2020 r. (k. 33), skierowane do stron przed wydaniem przez PINB w B. pierwszej decyzji w sprawie (z 23 września 2020 r.). W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy jedynie o wydruk ortofotomapy. Choć formalnie rzecz biorąc należało ponownie zawiadomić strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a., to jednak biorąc pod uwagę, że nowych dowodów praktycznie nie przeprowadzono, zasadniczy materiał został już wcześniej zebrany, nie sposób dopatrzeć się w uchybieniu organu I instancji możliwości jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd dostrzega oczywiście problem wynikający z konieczności zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych przez osoby mieszkające na działce, na której posadowiony jest ustęp. Rozwiązaniem tego problemu nie jest jednak tolerowanie istnienia ustępu wybudowanego niezgodnie z prawem, w sposób urągający podstawowym wymogom sanitarnym. Problem można rozwiązać budując obiekt odpowiadający warunkom określonym w § 35 r.w.t. Nie sposób w tej sytuacji podzielić zarzutów naruszenia konstytucyjnych zasad ochrony zdrowia i życia ludzkiego, czy obowiązku ochrony dobra rodzin, zwłaszcza znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej (art. 38 i art. 68 Konstytucji RP). Konieczność zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych musi uwzględniać podstawowe wymagania sanitarne. Całkowicie chybione są zarzuty naruszenia zasad równości, proporcjonalności czy obowiązku szanowania wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 2 i 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Skarżący nie uzasadnia bliżej tych zarzutów, można jedynie domyślać się, że w rozstrzygnięciu organu nadzoru budowlanego upatruje preferowania interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżący musi jednak brać pod uwagę, że rozstrzygnięcie organu ma pełne oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a wymogi wynikające z § 35 r.w.t. są podyktowane koniecznością przestrzegania podstawowych norm sanitarnych. Okoliczności sprawy wskazują na ostry, wieloletni spór sąsiedzki, jednakże rolą sądu administracyjnego nie jest rozstrzyganie tego złożonego, wieloaspektowego sporu, ale ocena zgodności z prawem konkretnej, zaskarżonej decyzji. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.