II SA/Lu 194/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 10 lutego 2025 r., znak: SKO.ZP/40/62/2024 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Lubyczy Królewskiej z dnia 14 listopada 2024 r., znak: RGK.6730.18.2023; II. zasądza na rzecz S. Spółki Akcyjnej w W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 lutego 2025 r., znak: SKO.ZP/40/62/2024 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej: u.p.z.p.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Lubyczy Królewskiej z dnia 14 listopada 2024 r., znak: RGK.6730.18.2023 o odmowie ustalenia S. S.A. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa farmy agrofotowoltaicznej" na działce nr [...], obręb ewidencyjny M., gmina L. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "Budowa farmy agrofotowoltaicznej" o mocy do 200MWp wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W skład instalacji wejdą, w szczególności: zespół paneli fotowoltaicznych (56 880 szt.) na stalowych konstrukcjach umieszczonych dolną krawędzią około 3,0 m nad gruntem, prefabrykowane kontenerowe stacje transformatorowe, budynek stanowiący główny punkt odbioru oraz ogrodzenie. Powierzchnia planowanej inwestycji wyniesie 305,5 ha. Według danych wnioskodawcy oraz danych ewidencji gruntów i budynków teren inwestycji obejmuje dwie działki: nr [...] (pow. 78,32 ha i 335,28 ha). Z danych ewidencji gruntów i budynków wynika, że grunty rolne sklasyfikowane jako RII mają powierzchnię ponad 60 ha, a sklasyfikowane jako RIII - prawie 300 ha. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 7 września 2023 r., znak: RGK.6220.8.2021 Burmistrz Lubyczy Królewskiej ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji Organ wyjaśnił, że teren inwestycji wymaga w części uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wydanej przez ministra właściwego w sprawach wsi, ponieważ nie jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, na podstawie art. 67 ustawy. Nie został zatem spełniony warunek umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W ocenie Kolegium lokalizacja inwestycji skutkuje zmianą przeznaczenia terenu. Podstawową funkcją instalacji odnawialnego źródła energii (farmy fotowoltaicznej czy agrofotowoltaicznej) jest bowiem produkcja energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, natomiast sama instalacja składa się zazwyczaj z zespołu połączonych paneli fotowoltaicznych na stalowych konstrukcjach (w realiach niniejszej sprawy będzie ich ponad 500 tys.), kontenerowych stacji transformatorowych, inwerterów, okablowania, ogrodzenia oraz innych elementów, zależnie od położenia, organizacji i skali przedsięwzięcia (w realiach niniejszej sprawy przewiduje się budynek stanowiący główny punkt odbioru). Inwestycje należy więc kwalifikować do zabudowy produkcyjnej lub przemysłowej, która powinna być realizowana na terenach o takim przeznaczeniu. Każdy inny możliwy sposób wykorzystania terenu, w szczególności na cele, które można ogólnie określić jako rolnicze, przy tego rodzaju zabudowie i zagospodarowaniu, będzie miał zawsze charakter akcesoryjny. Kolegium podkreśliło, że określenia takie jak "farma fotowoltaiczna" oraz "farma agrofotowoltaiczna" są określeniami potocznymi, nie mającymi odpowiedników w przepisach prawa. Przepisy prawa nie różnicują także instalacji przetwarzających światło słoneczne na energię elektryczną (fotowoltaika) na instalacje "fotowoltaiczne" oraz instalacje "agrofotowoltaiczne". W związku z powyższym nie sposób także uznać, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy instalacje te muszą podlegać różnicowaniu, a w szczególności, że instalacja "agrofotowoltaiczna" to szczególna instalacja odnawialnego źródła energii, zasadniczo inna niż instalacja "fotowoltaiczna" i w inny sposób przekształcająca teren, na którym przewiduje się jej lokalizację. Oceniając natomiast przedstawione przez wnioskodawcę rozwiązania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej na gruntach przekształconych przez inwestycję w kontekście możliwości zachowania dotychczasowego przeznaczenia gruntów, Kolegium uznało je za niewystarczające. Możliwe rolnicze wykorzystanie gruntu, ograniczone głównie do uprawy niektórych owoców i warzyw (dodatkowo przy zastosowaniu odpowiedniej technologii), co może być realizowane na glebach o niższej żyzności, nie pozwala uznać, że proponowana zabudowa systemami fotowoltaicznymi nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntu. Przekształceniu ulegają tu grunty rolne wysokiej klasy bonitacyjnej (RII i RIIIa), a są to gleby określane jako bardzo dobre lub dobre, które nadają się pod uprawę wszystkich roślin uprawnych, w szczególności buraków cukrowych, pszenicy, rzepaku, koniczyny. Przedsięwzięcie objęte wnioskiem wyklucza takie wykorzystanie terenu. W skardze na decyzję Kolegium S. S.A. zarzuciła: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zamierzenie inwestycyjne spółki nie spełnia warunku określonego w tym przepisie, gdyż teren ten wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, gdyż przeznaczenie to nie zmieni się - w sposób faktyczny prowadzona będzie tam działalność rolnicza; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i art. 107 § w związku z art. 11 k.p.a. - przez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nienależyte uzasadnienie decyzji. W związku z powyższym spółka zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem sporu jest odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy agrofotowoltaicznej na powierzchni 305,5 ha obejmującej grunty wysokiej klasy bonitacyjnej RII i RIIIa. Aby uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji z zakresu odnawialnych źródeł energii należy m.in. spełnić warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. objąć wnioskiem teren, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że obszar, na którym planowana jest budowa farmy fotowoltaicznej jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubycza Królewska zatwierdzonym uchwałą nr VII/59/90 z dnia 28 grudnia 1990 r. Rady Gminy Lubycza Królewska przedmiotowe działki były przeznaczone pod tereny upraw polowych - S18-RP. Organy obu instancji uznały w związku z tym, że skoro określona we wniosku inwestycja doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego wysokiej klasy bonitacyjnej na cele nierolnicze, a inwestor nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia, to zachodzi negatywna przesłanka ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Z tym stanowiskiem nie zgadza się skarżąca spółka, zarzucając organom, że bez należytej analizy materiału dowodowego przyjęły, że budowa farmy agrofotowoltaicznej doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenu na cele nierolnicze. Sąd ten zarzut podziela. Organy, uzasadniając przytoczone wyżej stanowisko, powołały następujące argumenty: 1) objętą wnioskiem inwestycję należy kwalifikować do zabudowy produkcyjnej lub przemysłowej, która powinna być realizowana na terenach o takim przeznaczeniu. Każdy inny możliwy sposób wykorzystania terenu, w szczególności na cele, które można ogólnie określić jako rolnicze, przy tego rodzaju zabudowie i zagospodarowaniu, będzie miał zawsze charakter akcesoryjny; 2) określenia takie jak "farma fotowoltaiczna" oraz "farma agrofotowoltaiczna" są określeniami potocznymi, nie mającymi odpowiedników w przepisach prawa. Przepisy prawa nie różnicują także instalacji przetwarzających światło słoneczne na energię elektryczną (fotowoltaika) na instalacje "fotowoltaiczne" oraz instalacje "agrofotowoltaiczne". W związku z powyższym nie sposób także uznać, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy instalacje te muszą podlegać różnicowaniu, a w szczególności, że instalacja "agrofotowoltaiczna" to szczególna instalacja odnawialnego źródła energii, zasadniczo inna niż instalacja "fotowoltaiczna" i w inny sposób przekształcająca teren, na którym przewiduje się jej lokalizację; 3) przedstawione przez wnioskodawcę rozwiązania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej na gruntach przekształconych przez inwestycję, w kontekście możliwości zachowania dotychczasowego przeznaczenia gruntów, są niewystarczające. Możliwe rolnicze wykorzystanie gruntu, ograniczone głównie do uprawy niektórych owoców i warzyw (dodatkowo przy zastosowaniu odpowiedniej technologii), może być realizowane na glebach o niższej żyzności, co nie pozwala uznać, że proponowana zabudowa systemami fotowoltaicznymi nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntu. Przekształceniu ulegają tu grunty rolne wysokiej klasy bonitacyjnej (RII i RIIIa), a są to gleby określane jako bardzo dobre lub dobre, które nadają się pod uprawę wszystkich roślin uprawnych, w szczególności buraków cukrowych, pszenicy, rzepaku, koniczyny. Przedsięwzięcie objęte wnioskiem wyklucza takie wykorzystanie terenu. W ocenie Sądu powyższa argumentacja nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy w sposób wystarczający, gdyż nie została oparta na dostatecznie wnikliwej analizie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia do argumentów podnoszonych w odwołaniu, dotyczących specyfiki funkcjonowania farm agrofotowoltaicznych. Wymaga podkreślenia, że niezbędnym elementem rozstrzygnięcia jest dokonanie wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na rolnicze użytkowanie działek, na którym ma ono być zrealizowane, zaś ustalenia te powinny odnosić się do charakteru, parametrów i technologii konkretnej inwestycji. W rozpoznanym przypadku organy nie sprostały temu obowiązkowi. Wskazały jedynie na obszar inwestycji (ponad 300 ha) oraz ilość paneli fotowoltaicznych (ponad 500 tys.). W ocenie organów ograniczenie rolniczego użytkowania gruntu wynika z faktu pokrycia panelami fotowoltaicznymi, ale również z utrudnień w jego użytkowaniu spowodowanych zamontowaniem elementów konstrukcji niezbędnych do montażu tych paneli, a także z faktu, że nie wszystkie rośliny mogą być uprawiane w warunkach pokrycia gruntu panelami. Teza ta nie została jednak poparta jakąkolwiek bliższą analizą zagadnienia, czy charakter urządzeń wchodzących w skład planowanego zamierzenia, ich specyfikacja, wymiary, a także sposób rozmieszczenia i zamontowania, wpłynie na zmianę przeznaczenia działek objętych wnioskiem. Jest to kluczowe zagadnienie w przypadku inwestycji w postaci farmy agrofotowoltaicznej, której zasady funkcjonowania nie są jeszcze gruntownie zbadane i przeanalizowane. Sąd aprobuje wyrażone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym nie można automatycznie zakładać, że każda realizacja instalacji fotowoltaicznej musi spowodować faktyczną zmianę dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania terenu. W zależności bowiem od przyjętej technologii, urządzenia tego rodzaju mogą zapewnić wielofunkcyjne wykorzystanie przestrzeni i jak wskazuje się w najnowszych analizach, rolnicze wykorzystanie gruntów można, pod pewnymi warunkami, połączyć z wytwarzaniem energii z energii słonecznej w ramach tzw. agrowoltaiki (lub agrofotowoltaiki). Te dwa rodzaje działalności mogą umożliwić osiągnięcie synergii, dzięki której systemy fotowoltaiczne mogą wręcz przyczynić się do ochrony upraw i stabilizacji plonów np. poprzez ochronę przed zbyt dużym nasłonecznieniem (tak wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, ONSAiWSA 2023, z. 3, s. 43, wyrok WSA w Gliwicach z 5 marca 2025 r., II SA/Gl 1287/24; M. Kruś, K. Tychmanowicz, Agrofotowoltaika jako narzędzie ochrony gruntów rolnych, Samorząd Terytorialny 2022, z. 7-8, s. 122-130). Nie sposób zatem podzielić stanowiska Kolegium, że nie ma wystarczających podstaw, aby uznać, że instalacja "agrofotowoltaiczna" to szczególna instalacja odnawialnego źródła energii, zasadniczo inna niż instalacja "fotowoltaiczna" i w inny sposób przekształcająca teren, na którym przewiduje się jej lokalizację Zdaniem składu orzekającego, powyższa problematyka powinna być każdorazowo badana przez organy dokonujące uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., gdyż wymaga tego wzgląd na zasadę zrównoważonego rozwoju sformułowaną w art. 5 Konstytucji RP, przez który w świetle art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa, że organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest (z zastrzeżeniem wskazanych w tej ustawie wyjątków) starosta. Sąd zna stanowisko części judykatury, według którego uzgodnieniu podlega wyłącznie decyzja ustalająca warunki zabudowy, organ nie występuje natomiast o uzgodnienie, gdy zamierza wydać decyzję negatywną. Stanowisko to nie jest rezultatem wykładni językowej art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jest raczej wynikiem ugruntowanej praktyki. W większości przypadków jest bowiem tak, że jeżeli organ zamierza odmówić ustalenia warunków zabudowy np. z powodu niespełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czy braku dostępu do drogi publicznej, to nieracjonalne byłoby w takim wypadku zwracanie się o uzgodnienie np. organu właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienie z sytuacją typową, właśnie ze względu na wyjątkowy, nowatorski charakter planowanej inwestycji. W tej sytuacji organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinien zwrócić się w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie do organu właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych. Rodzaj i skala planowanego przedsięwzięcia wymaga wiedzy specjalistycznej i gruntownej analizy, którą w najpełniejszym zakresie zapewni organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych. Odnosząc się do ostatniego argumentu Kolegium, należy podkreślić, że żaden przepis prawa nie narzuca sposobu ani rodzaju upraw na gruntach o wysokiej klasie bonitacyjnej. Zatem ograniczenie tych upraw do niektórych owoców i warzyw (dodatkowo przy zastosowaniu odpowiedniej technologii) nie musi samo w sobie świadczyć o tym, że proponowana zabudowa systemami fotowoltaicznymi spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Wskazane wyżej uchybienia, polegające na nierozpatrzeniu w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieprzedstawieniu przekonującej argumentacji za wystąpieniem negatywnej przesłanki ustalenia warunków zabudowy, stanowią istotne naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego przedwczesne zastosowanie oraz istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., prowadzące do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu skarżącej od organu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) wraz opłatą skarbową za pełnomocnictwo (17 zł) w łącznej kwocie 497 zł, zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji wystąpi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do organu właściwego do spraw ochrony gruntów rolnych o uzgodnienie w przedmiocie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji zmierzające do oceny, czy realizacja spornej farmy agrofotowoltaicznej, uwzględniając jej skalę i technologię, doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.