II SA/Lu 197/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] – odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ I instancji przyznał J. B. pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r., zwiększającą wysokość przyznanego stronie świadczenia do kwoty [...] zł. W dniu 16 lutego 2011 r. J. B. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o zwiększenie przyznanej jej pomocy o podatek VAT od kwoty kosztorysu. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 21 listopada 2012 r. wywiadu środowiskowego organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem. Łączny dochód rodziny, na który składają się świadczenia emerytalne małżonków uzyskiwane z KRUS, wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej, które dla dwuosobowej rodziny wynosi 912,00 zł. W ramach otrzymanej na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. pomocy wnioskodawczyni dokonała niezbędnych remontów jej domu oraz wyposażyła go w potrzebne meble i sprzęty gospodarstwa domowego. Podczas wywiadu strona wyjaśniła, iż domaga się zwiększenia przyznanego jej świadczenia w celu dokończenia remontu 2 pomieszczeń i klatki schodowej oraz wykonania odwodnienia. Organ I instancji wskazał, że podstawę prawną dla zmiany decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej stanowi przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (będący lex specialis do art. 163 k.p.a.), zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zaszła zmiana przepisów prawa, które miałyby wpływ na rozstrzgnięcie administracyjne, nie uległa zmianie sytuacja dochodowa lub osobista strony, jak również nie doszło do nienależnego pobrania świadczenia. Nie występują też okoliczności o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że przesłanki, na podstawie których możliwe jest udzielenie kolejnych środków dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi zostały wyjasnione w piśmie MSW z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], z którego wynika, że możliwość taka istnieje tylko wówczas, gdy strona nie ma zabezpieczonych podstawowych potrzeb przy zachowaniu zasady, że wysokość przyznanej pomocy nie może przekroczyć wysokości poniesionych strat. Ponadto podkreslił, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego z tytułu strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ustawy o pomocy społecznej) ma charkter uznaniowy, zaś celem tego świadczenia nie jest rekompensata za doznaną szkodę w wyniku powodzi, a tylko pomoc w jej naprawieniu, o ile zmierza ona do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, a rodzina znalazła się w sytuacji, której nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zdaniem organu sytuacja materialna rodziny wnioskodawczyni nie jest na tyle trudna, by zachodziła konieczność przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Wprawdzie w wyniku powodzi ucierpiał budynek mieskszkalny należący do wnioskodawczyni, lecz na jego remont dwa razy otrzymała ona zasiłek celowy. Obecnie J. B. ma możliwość zamieszkiwania w przedmiotowym budynku. Tym samym został spełniony zamierzony cel przyznanej pomocy, gdyż stronie zostały zapewnione niezbędne środki na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych w zakresie zamieszkiwania i prowadzonego gospodarstwa domowego. Organ nie znalazł zatem podstaw do zmiany swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. i wypłaty J. B. dodatkowych środków na remont jej domu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszym postępowaniu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, uznając, że jest ona zgodna z prawem i mieści się w ramach przysługującego organowi I instancji uznania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ewentualną zmianę decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy poprzez zwiększenie kwoty tego świadczenia należy rozpatrywać w świetle ogólnych zasad przyznawania świadczeń, w tym przede wszystkim art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz na podstawie art. 40 tej ustawy. W ocenie Kolegium, przesłanka umożliwiająca zwiększenie przyznanej pomocy zachodziłaby wówczas, gdyby strona znajdowała się w trudnej sytuacji życiowej, niemożliwej do przezwyciężenia z wykorzystaniem własnych możliwości, uprawnień i zasobów, a także istnienia niezbędnej (niezaspokojonej) potrzeby bytowej uzasadniającej pomoc. Tymczasem J. B. po powodzi uzyskała znaczące wsparcie od organów pomocy społecznej i ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe. Zasadne – zdaniem Kolegium – jest uznanie, że za uzyskaną dotychczas pomoc strona usunęła powstałe w wyniku powodzi szkody. Okoliczność, iż dotychczas nie wyremontowała ona całego domu nie zmienia faktu, że ma ona zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe. Kolegium podkreśliło, że specjalne zasiłki celowe przyznawane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, pomimo, że są przyznawane w związku z poniesionymi stratami, nie mają charakteru odszkodowawczego, a ich celem nie jest rekompensata za szkodę, ani też przywrócenie stanu poprzedniego. Wnioskodawcy nie mogą domagać się wypłaty świadczeń w każdym przypadku wystąpienia szkody oraz nie mogą liczyć na pokrycie wszystkich wydatków związanych z usuwaniem skutków powodzi. Ponadto nie jest możliwe, aby organy pomocy społecznej ponosiły wszystkie koszty odbudowy i remontów zniszczonych w wyniku powodzi domów. W związku z powyższym również organ II instancji uznał, że sytuacja życiowa J. B., której podstawowe potrzeby bytowe zostały zaspokojone w wyniku przyznania jej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, nie daje podstaw do zmiany wysokości tego zasiłku. Ubocznie organ zaznaczył, że poza przedmiotowym świadczeniem strona otrzymała również inne zasiłki celowe w łącznej kwocie przekraczającej 10.000,00 zł. J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do wznowienia postępowania (nie sprecyzowała jednak, o jakie przepisy chodzi). W uzasadnieniu skargi strona wskazała na niekonsekwencję organu I instancji, który przyznając zasiłki celowe na pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi, niektórym poszkodowanym doliczał do kwoty świadczenia równowartość podatku VAT, a innym nie. Ponadto podkreśliła, iż wbrew twierdzeniom organów zasiłek celowy otrzymała tylko raz w wysokości [...] zł, a kwota ta została następnie zwiększona do [...] zł, ponieważ rzeczoznawca, który szacował straty po powodzi, nie uwzględnił jednego z pomieszczeń w jej domu. Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, bowiem z otrzymywanych dochodów nie stać jej na dokończenie remontu domu zniszczonego podczas powodzi w 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. są zgodne z prawem. Na wstępie podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych wątpliwości i przedstawia się w ten sposób, iż należący do skarżącej budynek mieszkalny położony w miejscowości M., gm. W. został zalany podczas powodzi, która miała miejsce w 2010 r. W następstwie tego, uwzględniając wniosek J. B. z dnia [...] czerwca 2010 r., organ pomocy społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. przyznał jej na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej "u.p.s.", zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie decyzja ta została zmieniona decyzją organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r., zwiększającą wysokość przyznanego stronie świadczenia do kwoty [...] zł. Z akt sprawy wynika, że oba te rozstrzygnięcia uzyskały walor ostateczności. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych, do których kodeks odsyła w art. 163. W przypadku decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej takim przepisem szczególnym jest art. 106 ust. 5 u.p.s., który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że brak jest podstaw do dokonania w trybie powołanego wyżej przepisu kolejnej zmiany decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r., poprzez zwiększenie przyznanego stronie tą decyzją świadczenia o równowartość podatku VAT – zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2011 r. Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie, od wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nie doszło do zmiany przepisów prawa, która uzasadniałaby przeprowadzenie żądanej zmiany na korzyść strony. Również sytuacja dochodowa i osobista strony nie dawała podstaw do uwzględnienia przez organ I instancji wniosku skarżącej. Z niewadliwych ustaleń organów administracji wynika bowiem, że skarżąca ma obecnie zapewnione niezbędne potrzeby bytowe. Za otrzymaną na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. pomoc usunęła ona szkody powstałe w wyniku powodzi w jej budynku mieszkalnym w takim stopniu, że nadaje się on obecnie do zamieszkania. Oznacza to, że przedmiotowe świadczenie przyniosło zamierzony rezultat, a sytuacja osobista strony od chwili jego przyznania nie tylko się nie pogorszyła, lecz - w zakresie potrzeb mieszkaniowych - uległa poprawie. Skoro zaś potrzeby mieszkaniowe skarżącej, dzięki otrzymanemu na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. zasiłkowi, zostały już zaspokojone, to okoliczność ta – na gruncie przedmiotowej sprawy – w zasadzie przesądzała o braku możliwości zmiany tej decyzji poprzez zwiększenie wysokości przyznanego wsparcia. Istotne jest jednak również to, że rodzina J. B. ma zapewniony stały dochód z pobieranych przez skarżącą i jej męża świadczeń emerytalnych w łącznej wysokości [...] zł. Rozważając zmianę na korzyść strony decyzji ostatecznej w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. organy obowiązane były uwzględnić nie tylko stan faktyczny sprawy, lecz również regulacje zawarte w u.p.s., dotyczące zasad przyznawania określonych zasiłków celowych. Jedną z głównych zasad pomocy społecznej jest natomiast zasada pomocniczości, która oznacza, iż celem wsparcia nie jest pełna rekompensata z tytułu trudności życiowych, czy poniesionych strat, lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Innymi słowy pomoc społeczna tylko uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi ze współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Ponadto istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, iż świadczenie, którego zmiany w zakresie wysokości domagała się skarżąca, zostało jej przyznane na podstawie art. 40 u.p.s. Zawarta w tym przepisie regulacja oparta jest natomiast na uznaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z jego treścią, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza, że organ dysponuje swobodą zarówno w kwestii samego przyznania stronie pomocy, jak i jej wysokości. Stąd w zasadzie wysokość przyznanego skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. zasiłku nie może być przez Sąd kwestionowana, zwłaszcza, że decyzja ta zyskała przymiot ostateczności i nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Niemniej jednak – jak już wyżej wskazano – analiza aktualnej sytuacji bytowej strony pozwala na stwierdzenie, że wysokość tego wsparcia (po zmianie dokonanej decyzją z dnia [...] maja 2011 r.) była wystarczająca, by umożliwić jej wyjście z trudnej sytuacji bytowej spowodowanej powodzią. Obecnie skarżąca jest natomiast w stanie samodzielnie pokonać pozostałe trudności wynikające z tego kataklizmu. Wypada zauważyć, że skarżąca domagała się zwiększenia przyznanej jej pomocy w celu ukończenia remontu 2 pomieszczeń w jej domu, wykonania elewacji oraz odwodnienia. Skoro zaś rodzina skarżącej, pomimo niewykonania dotychczas tych czynności, ma możliwość zamieszkiwania przedmiotowego domu, wskazanej potrzeby nie sposób uznać za niezbędną potrzebę bytową. Podkreślić należy, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10, publ. CBOSA). Tym samym również fakt, iż wysokość zasiłku przyznanego skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. okazała się niewystarczająca, by w całości pokryć koszty związane z usunięciem następstw powodzi, nie uzasadniał jego zmiany i przekazania stronie dodatkowej pomocy. Należy bowiem podkreślić, że udzielenie pomocy z tytułu strat poniesionych na skutek zdarzenia losowego nie stanowi bezwzględnego obowiązku organu i z całą pewnością nie można uznać, że organ jest zobligowany do pokrycia w całości poniesionych przez stronę strat. Specjalne zasiłki celowe przyznawane w związku ze zdarzeniami losowymi nie mają charakteru odszkodowawczego. Regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzeń losowych, czy klęski żywiołowej lub ekologicznej zawarta została w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tego aktu prawnego i utożsamiania wsparcia udzielanego ze środków publicznych z sui generis odszkodowaniem za straty majątkowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 346/11, publ. CBOSA). Za zmianą decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., przyznającej stronie zasiłek celowy, nie przemawia również okoliczność, iż kwota tego zasiłku nie uwzględniała podatku od towarów i usług. Cena materiałów budowlanych (w tym zawarty w niej podatek VAT), nie była bowiem elementem wyceny szkód, dokonanej w kosztorysie z dnia [...] lipca 2010 r., stanowiącym podstawę dla ustalenia wysokości przyznanego stronie świadczenia. Również fakt, iż wysokość zasiłków celowych przyznanych osobom poszkodowanym na terenie gminy W. podczas powodzi w 2010 r. różni się, nie stanowi podstawy do zmiany wysokości świadczenia przyznanego skarżącej, albowiem wartość takiego wsparcia każdorazowo uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy. Podsumowując, organy obu instancji dokonały w przedmiotowej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały właściwe rozstrzygnięcia. Organy nie dopuściły się przy tym naruszenia przepisów u.p.s., jak również przepisów k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.