II SA/Lu 2/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Sekretarz sądowy Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Dyrektora [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 22 października 2025 r., znak: SKO.PS/40/222/2025 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Biłgoraja z dnia 24 września 2025 r., znak: SR.4042.65.2025.TŚ. Dyrektor Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej Rodzinna [...] w B. (dalej także jako: dyrektor, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej także jako: Kolegium, organ drugiej instancji) z dnia 22 października 2025 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 26 sierpnia 2025 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta Biłgoraj (dalej także jako: Burmistrz, organ pierwszej instancji) z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W. J. (k. 24 i n. akt admin.). Do wniosku dołączył dokumentację dotyczącą W. J. m. in.: orzeczenie o niepełnosprawności (k. 21 akt admin.); postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt [...] – o ograniczeniu S. M. i D. J. władzy rodzicielskiej m. in. nad W. J. poprzez umieszczenie małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego (k. 19 akt admin.); skierowanie nr [...] Starosty Biłgorajskiego o umieszczeniu W. J. w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego – Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza Rodzina [...] w B. (k. 18 akt admin.). Decyzją z dnia 24 września 2025 r., na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 3e, ust. 5 pkt 1, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1208; dalej jako: ustawa o świadczeniach rodzinnych lub u.ś.r.) Burmistrz odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W. J.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 11 grudnia 2024 r., zmienioną decyzją z dnia 8 kwietnia 2025 r., przyznano dyrektorowi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad S. O. na okres od 1 listopada 2024 r. do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej dotychczasową ważność, tj. do dnia 30 września 2025 r. Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ponadto Burmistrz wskazał na treść art. 17 ust. 3e u.ś.r., który określa możliwość podwyższenia świadczenia o 100% na drugą i każdą kolejną osobę, nad którą sprawowana jest opieka, lecz katalog podmiotów uprawnionych nie obejmuje dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej. W dniu 8 października 2025 r. skarżącemu przyznano świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad S. O. na okres od 1 października 2025 r. do 21 sierpnia 2029 r. (k. 16 akt admin.). Decyzją z dnia 22 października 2025 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. Organ drugiej instancji podzielił argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ ten wskazał, że dyrektor ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad S. O., przyznane kolejno decyzjami Burmistrza z 11 grudnia 2024 r., 8 kwietnia 2025 r. i 8 października 2024 r. Organ drugiej instancji powołał się na treść art. 17 ust. 3e u.ś.r. i wyjaśnił, że podmioty wskazane w treści tego przepisu otrzymują jedno świadczenie, ale jego kwota jest podwyższana na każde kolejne dziecko, znajdujące się pod opieką. Kolegium wskazało, że dyrektor placówki opiekuńczo-wychowawczej nie został ujęty w katalogu podmiotów, którym służy omawiane podwyższenie wysokości świadczenia. W związku z powyższym Kolegium stanęło na stanowisku, że dyrektor powinien wskazać jedno dziecko, na które zostanie przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W tym zakresie odwołało się do notatki służbowej z dnia 7 października 2025 r., zgodnie z którą dyrektor zwrócił się z prośbą o rozpoznanie w pierwszej kolejności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad S. O.. Dyrektor wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium i podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżącemu dyrektorowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na W. J., w przypadku gdy zgodnie z treścią ww. przepisu powyższe świadczenie przysługuje dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, jeżeli sprawuje opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co w niniejszej sprawie ma miejsce; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżącemu dyrektorowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na W. J., w sytuacji gdy – jak wynika ze Statutu Programu SOS [...] B., stanowiący załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Zarządu Stowarzyszenia, Program SOS [...] B. – podmiot ten składa się odrębnych trzynastu placówek opiekuńczo-wychowawczych, tj. jedenastu placówek typu rodzinnego (Rodzina SOS od I do X i XII), jednej placówki typu interwencyjnego oraz jednej placówki typu specjalistyczno-terapeutycznego, a dyrektor kieruje każdą z tych placówek oddzielnie, tak więc dyrektor placówki opiekuńczo-wychowawczej był legitymowany do wystąpienia o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W. J., bowiem bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje, że uprzednio dyrektor wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małoletnim S. O., dlatego że małoletni ten jest wychowankiem Placówki Opiekuńczo- Wychowawczej typu rodzinnego – Rodzina SOS [...], natomiast małoletnia W. J. jest wychowanką Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej typu rodzinnego Rodzina SOS [...] a więc małoletni są wychowankami innych placówek opiekuńczo-wychowawczych; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, skutkujące błędnymi ustaleniami, że małoletnia W. J. jest wychowanką Placówki Opiekuńczo Wychowawczej typu rodzinnego – Rodzina SOS [...], natomiast małoletni S. O. jest wychowankiem Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej typu rodzinnego – Rodzina SOS [...], tak więc składający wniosek dyrektor placówki opiekuńczo-wychowawczej był uprawniony do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem ww. pełni funkcję dyrektora oddzielnie dla każdej z tych placówek opiekuńczo-wychowawczych, a małoletni są wychowankami różnych placówek opiekuńczo-wychowawczych, czego organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie zbadał i nie wziął pod uwagę; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza z dnia 24 września 2025 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W. J.; 5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w przypadku, gdy organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, przyznając skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad W. J.. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na wstępie rozważań wskazać należy, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, od której należy rozpocząć proces wykładni przepisu. Odczytanie normy prawnej z treści przepisu nie może jednak ograniczać się do odtworzenia językowego znaczenia wyrażonego przez ustawodawcę. Współcześnie w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że – niezależnie od wyników wykładni językowej – proces wykładni należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, nawet jeżeli rezultat ustalony według dyrektyw chronologicznie wcześniejszych jest jasny i nie wzbudza wątpliwości. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, będzie wątpliwy, gdy zostanie zestawiony z innymi przepisami lub celem regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów świadczących o tym, że ustalono prawidłowe brzmienie przepisu jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. Niniejsza sprawa dotyczy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie przysługuje: (pkt 1) matce albo ojcu, (pkt 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 oraz z 2025 r. poz. 897) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, (pkt 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, (pkt 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego – jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia osiemnastego roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że po wejściu w życie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429; dalej jako: u.ś.w.) w istotnym zakresie zmieniły się zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji także jego cel. Aktualnie jest to bowiem świadczenie przyznawane opiekunom osób w wieku do ukończenia osiemnastego roku życia w związku ze sprawowaną opieką i w celu jej realizacji. Należy podkreślić, że w stosunku do poprzedniego stanu prawnego nastąpiła kluczowa zmiana, wyrażająca się w tym, że przesłanką przyznania świadczenia nie jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co w poprzednim stanie prawnym było warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu projektu powyżej powołanej ustawy wyjaśniono, że celem wprowadzanych zmian jest umożliwienie opiekunom aktywizacji zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne służy zatem wyłącznie zaspokojeniu potrzeb osoby wymagającej wsparcia (opieki). Jego adresatem jest wprawdzie opiekun, ale wynika to z okoliczności, że osoba wymagająca opieki jest niepełnoletnia. Należy bowiem dostrzec, że odpowiednikiem tego świadczenia dla osób w wieku od ukończenia osiemnastego roku życia jest świadczenie wspierające, które niewątpliwie służy udzieleniu osobom niepełnosprawnym pomocy służącej częściowemu pokryciu wydatków związanych z zaspokojeniem szczególnych potrzeb życiowych (art. 3 u.ś.w.). Powyższy cel ustawodawcy potwierdza treść art. 17 ust. 3e u.ś.r., który stanowi, że świadczenie przysługuje nie tylko na jedno dziecko w rodzinie, ale również ulega podwyższeniu na każde kolejne. Wskazany przepis będzie przedmiotem analizy w dalszej części uzasadnienia. Reasumując powyższe rozważania należy zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest wsparcie opiekunów niepełnoletnich osób niepełnosprawnych. Jednakże nie budzi żadnych wątpliwości, że realnym beneficjentem tego świadczenia jest niepełnoletnia osoba niepełnosprawna. Świadczenie nie jest już bowiem ekwiwalentem nieuzyskanego przez opiekuna wynagrodzenia za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest przyznawane dla opiekuna osoby poniżej osiemnastego roku życia, a zatem opiekuna dziecka. Okoliczność ta ma doniosłe znaczenie dla sprawy. Kierowanie się zasadą dobra dziecka stanowi bezwzględny obwiązek prawny, odnoszący się do każdej indywidualnej decyzji stosowania i wykładni prawa (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt II CSKP [...] i powołane tam orzecznictwo). Stosowanie norm prawnych przez organy administracyjne i sądy musi uwzględnić preferencyjne traktowanie dobra dziecka, uznając jego interes za kwestię nadrzędną. W orzecznictwie wskazuje się także, że interes dziecka ma podstawowe znaczenie we wszystkich sprawach dotyczących opieki nad nim (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Lu [...]). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK [...], wskazał zakres obowiązków państwa wobec dziecka. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją; a dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Na mocy art. 68 ust. 3 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej m. in. dzieciom i osobom niepełnosprawnym. Obowiązek podejmowania przez władze publiczne działań mających na celu udzielanie osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji wynika również z art. 69 Konstytucji RP. We wskazanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w ustawie zasadniczej nie ograniczono się jedynie do zapewnienia dziecku ochrony, ale przewidziano prawo żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest zaś szczególnie niezbędna w przypadku dziecka, które pozbawione jest opieki rodzicielskiej. W oparciu na powyższe rozważania ukształtowało się trafne stanowisko, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od państwa pomocy w sprawowaniu opieki, w tym również pomocy materialnej, zmierzającej do przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Analizując niniejszą sprawę należy mieć także na uwadze zobowiązania wynikające z Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r., ratyfikowaną przez Polskę w dniu 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526; dalej jako: Konwencja). Zgodnie z art. 2 ust. 2 powyższej konwencji Państwa-Strony podejmują właściwe kroki dla zapewnienia ochrony dziecka przed wszelkimi formami dyskryminacji lub karania m. in. ze względu na status prawny. Szczególnie doniosłe znaczenie ma art. 3 ust. 1 Konwencji, ponieważ stanowi, że we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Państwa-Strony działają na rzecz zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych, i w tym celu będą podejmowały wszelkie właściwe kroki ustawodawcze oraz administracyjne (art. 3 ust. 2 Konwencji). Obowiązki państwa wobec dziecka wyrażono także w art. 20 Konwencji, zgodnie z którym dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Ponadto art. 23 Konwencji przewiduje obowiązki państwa wobec dziecka niepełnosprawnego, zgodnie z nim Państwa-Strony uznają prawo dziecka niepełnosprawnego do szczególnej troski i będą sprzyjały oraz zapewniały, stosownie do dostępnych środków, rozszerzanie pomocy udzielanej uprawnionym do niej dzieciom oraz osobom odpowiedzialnym za opiekę nad nimi (art 23 ust. 2 zd. 1 Konwencji). Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że dziecko znajduje się pod szczególną ochroną państwa, a wszystkie działania podejmowane w stosunku do niego muszą być uzasadnione zabezpieczeniem jego najlepszego interesu. Szczególne obowiązki opieki spoczywają na organach państwowych wówczas, gdy dziecko jest pozbawione opieki rodziców oraz gdy działania dotyczą dziecka niepełnosprawnego. W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że nieakceptowalna jest taka wykładnia przepisów, która prowadzi do bezpodstawnego różnicowania sytuacji dzieci jedynie z względu na to czy podlegają władzy rodzicielskiej czy pozostają w rodzinnej pieczy zastępczej, czy też instytucjonalnej pieczy zastępczej. Każde dziecko znajduje się pod szczególną ochroną państwa, obowiązek ten intensyfikuje się w sytuacji, gdy dziecko jest pozbawione opieki rodziców i jest osobą niepełnosprawną. Jak wskazano powyżej, beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego, mając na uwadze jego aktualny kształt, jest osoba wymagająca opieki – czyli dziecko. Rozważania te należy uwzględnić przechodząc do wykładni konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sprawie – wbrew zarzutom skargi – nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organy prawidłowo ustaliły, że dyrektor jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko pozostające pod jego opieką. W wyniku powołanej powyżej nowelizacji krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego rozszerzył się m. in. o dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, co organy prawidłowo uwzględniły. Pozytywną przesłanką przyznania świadczenia, wymienioną w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest sprawowanie opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tym miejscu należy zaznaczyć, że również ta okoliczność potwierdza, że realnym beneficjentem pomocy w ramach świadczenia pielęgnacyjnego jest dziecko – nie zaś wnioskodawca. Placówka opiekuńczo-wychowawcza jest ze swej istoty powołana do sprawowania opieki nad dzieckiem, zaś dyrektor – co do zasady – nie sprawuje faktycznej, bezpośredniej opieki nad konkretnym podopiecznym. Ustawodawca rozszerzając katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego o dyrektorów instytucji wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyjął, że instytucje te sprawują opiekę nad dzieckiem, a instytucję reprezentuje dyrektor – zaś ostatecznie środki zostaną przekazane na opiekę nad dzieckiem, mającym szczególne potrzeby w związku z niepełnosprawnością. Zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49; dalej jako: u.w.r.p.z.) placówki opiekuńczo wychowawcze, regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne i interwencyjne ośrodki preadopcyjne stanowią formę sprawowania instytucjonalnej pieczy zastępczej. Ustawodawca wskazał w art. 93 ust. 4 u.w.r.p.z., że to placówka opiekuńczo-wychowawcza, a nie dyrektor czy wychowawca, zapewnia dziecku całodobową opiekę i wychowanie oraz zaspokaja niezbędne potrzeby, w szczególności emocjonalne, rozwojowe, zdrowotne, bytowe, społeczne i religijne; przepis stosuje się do regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych i interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych (art. 113 ust. 1 i 2 u.w.r.p.z.). Placówką opiekuńczo-wychowawczą, jak stanowi art. 97 ust. 1 u.w.r.p.z., kieruje dyrektor. Jeden dyrektor może kierować więcej niż jedną placówką (art. 97 ust. 2a u.w.r.p.z.). Należy podkreślić, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest adresowana do dyrektora placówki – tj. piastuna funkcji, a nie konkretnej osoby fizycznej. Wynika to z oczywistego faktu, że osoba sprawująca funkcję dyrektora może ulec zmianie (por. m. in. wyrok WSA w Gliwicach z 19 grudnia 2025 r., sygn. II SA/Gl 1078/25). Osoba fizyczna jedynie sprawuje funkcję dyrektora, zaś dyrektor reprezentuje podmiot, jakim jest konkretna placówka. Gdy z wnioskiem występuje osoba fizyczna wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., a także rodzina zastępcza, osoba prowadząca rodzinny dom dziecka – świadczenie przysługuje na pierwsze dziecko i ulega podwyższeniu o 100% na drugą i kolejną osobę (art. 17 ust. 3e u.ś.r.). Z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3e u.ś.r. wynika, że świadczenie nie podlega podwyższeniu w przypadku, gdy wnioskodawcą jest dyrektor instytucji wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tj. dyrektor placówki wychowawczo-opiekuńczej, dyrektor regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej lub dyrektor interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Należy podzielić wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że z art. 17 ust. 3e u.ś.r. nie wynika ograniczenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ww. dyrektorom na każde dziecko znajdujące się pod opieką konkretnej placówki w wysokości bazowej określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2328/24). Wręcz przeciwnie, analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było faktyczne objęcie świadczeniem pielęgnacyjnym każdego dziecka, nawet jeżeli opiekun pobiera już świadczenie w związku z opieką nad innym dzieckiem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z opieką nad każdym dzieckiem niepełnosprawnym. Okoliczność, że osoba poniżej osiemnastego roku życia przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym prowadzi do odmiennej konstrukcji przyznania świadczenia, nie zaś do odmowy jego przyznania. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy kolejnego podopiecznego takiej instytucji, podlega on samodzielnemu rozpoznaniu jako wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego – w pozostałych zaś przypadkach zastosowanie znajduje art. 17 ust. 3e u.ś.r. Stanowisko to wynika przede wszystkim z analizy treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 23 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie pierwszym z powołanych przepisów świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dyrektorowi i to wyłącznie dyrektor – na podstawie art. 23 ust. 1a u.ś.r. – może wystąpić z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko umieszczone m. in. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Ustawodawca w art. 23 ust. 1a u.ś.r. uregulował sytuację dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej – rodzinnej i instytucjonalnej. W obu przypadkach wyłączną legitymację do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia ma podmiot sprawujący opiekę nad dzieckiem. W obu też przypadkach relacja między wnioskodawcą a dzieckiem pozostającym pod opieką jest szczególna, lecz w przypadku umieszczenia dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej ma również zupełnie odmienny charakter prawny. Niewątpliwie treść art. 17 ust. 4 u.ś.r. w zw. z art. 23 ust.1a u.ś.r. jednoznacznie i wprost podkreśla prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na każde dziecko umieszczone w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Wskazane przepisy nie mogą być interpretowany inaczej niż w ten sposób, że świadczenie przysługuje "na każde dziecko", ponieważ w przeciwnym przypadku prowadziłby do nierównego traktowania dzieci ze względu na formę sprawowanej pieczy – i byłoby to niedopuszczalne kryterium dyskryminujące. Odmienne rozumienie ustawy oznaczałoby również różnicowanie sytuacji niepełnosprawnych dzieci tam, gdzie ustawa nie wprowadza wyraźnie rozróżnienia, czyli prowadziłby do wniosków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Placówka opiekuńczo-wychowawcza, regionalna placówka opiekuńczo-terapeutyczna i interwencyjny ośrodek preadopcyjny to podmioty powołane do sprawowania opieki nad dziećmi, z założenia – nad więcej niż jednym dzieckiem. Są to podmioty, które mają pełnić te same funkcje co rodzina. Oczywistym jest jednak, że działają w zupełnie inny sposób, a sprawowana opieka ma charakter zinstytucjonalizowany. Specyfika sytuacji dziecka umieszczonego w takiej placówce, wymaga odmiennych rozwiązań w procedurze administracyjnej – w postaci konieczności złożenia odrębnego wniosku o świadczenie na każde dziecko – nie zaś podwyższenia świadczenia już przyznanego. Samo przyznanie wyłącznie dyrektorom tych placówek prawa do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, mając na uwadze charakter tych instytucji, potwierdza, że chodzi o świadczenie na każde dziecko, a nie "na pierwsze dziecko". Nie sposób bowiem wskazać na jakiegokolwiek argument, który przemawiałby za tym, że w ramach placówki (instytucji) opieka nad jednym dzieckiem prowadzi do uzyskania świadczenia, zaś opieka nad kolejnym dzieckiem nie przekłada się na prawo do uzyskania dalej idącego wsparcia w ramach pomocy społecznej. W związku z powyższym należy przyjąć, że świadczenie przysługuje na każde dziecko znajdujące się pod opieką instytucji, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednakże ze względu na to, że w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 17 ust. 1 władzę sprawuje konkretna osoba fizyczna, a w przypadku instytucjonalnej pieczy zastępczej jest to placówka, reprezentowana przez dyrektora, świadczenie jest przyznawane odrębnie i konkretnie na każde dziecko – i jedynie z tego względu dyrektorzy instytucji zostali wykluczeni z hipotezy art. 17 ust. 3e u.ś.r. W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że sytuacja, w której dyrektor placówki opiekuńczo-wychowawczej musi wybrać tylko jedno dziecko, na które może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne i którego szczególne potrzeby dzięki temu świadczeniu mogą zostać zaspokojone, nie dają się pogodzić z demokratycznym porządkiem prawnym oraz zasadami sprawiedliwości społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2025 r., sygn. I SA/Wa 2328/24). Jak już zauważono powyżej, odmowa przyznania świadczenia dyrektorowi placówki na drugie i kolejne dziecko znajdujące się pod opieką placówki prowadzi do odmiennego kształtowania sytuacji dzieci z uwagi na formę opieki i władzy, jaka jest nad nimi sprawowana. Co więcej należy zauważyć, że jedna osoba (dyrektor) może kierować więcej niż jedną placówką (art. 97 ust. 2a u.w.r.), co nie może prowadzić do konkluzji, że odrębne placówki – dysponujące oddzielnymi budżetami – przez samo powiązanie osobą piastuna funkcji dyrektora, nie uzyskają wsparcia w postaci świadczenia. Taka wykładnia jest oczywiście nieracjonalna. Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że instytucja (którą reprezentuje dyrektor) ze swej istoty sprawuje opiekę nad większą ilością dzieci. Placówka nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. Tej bezpośredniej opieki nie musi sprawować również dyrektor placówki, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne – a mimo to wyłącznie dyrektor jest uprawniony do uzyskania świadczenia. W tym stanie rzeczy dyrektor instytucji, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest podmiotem szczególnym, który nie może być traktowany tak, jak pozostałe osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r. Kolejno należy rozważyć katalog przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażony w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Podstawy odmowy przyznania świadczenia dotyczą one zarówno osoby sprawującej opiekę (pkt 1), jak i osoby wymagającej opieki (pkt 2-5). Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m. in. do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że niedopuszczalna jest podmiotowa kumulacja wymienionych w tym przepisie świadczeń. Jak jednak wykazano powyżej dyrektor placówki opiekuńczo-wychowawczej jest szczególnym podmiotem, który nie sprawuje bezpośredniej i osobistej opieki nad dzieckiem. Jest to podmiot reprezentujący instytucję powołaną w celu opieki nad dziećmi. W związku z powyższym nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że w art. 17 ust. 3e u.ś.r. nie ujęto dyrektorów placówek, zatem kwota świadczenia pielęgnacyjnego nie podlega podwyższeniu na każde kolejne dziecko. Jednocześnie przepis ten potwierdza, że intencją ustawodawcy było przyznanie świadczenia w związku z opieką nad każdym dzieckiem, a nie jedynie pierwszym. Taką tezę potwierdza też treść art. 23 ust. 1a u.ś.r., a także samo włączenie dyrektorów placówek do kategorii podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia. Mając na uwadze powyższe rozważania należało dojść do wniosku, że art. 17 ust. 3e u.ś.r. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., lecz pozwala również na odtworzenie zasady – którą jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad każdym dzieckiem. Wskazany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. nie ma zastosowania również wtedy, gdy z wnioskiem występuje dyrektor placówki z uwagi na treść art. 23 ust. 1a u.ś.r. i specyfikę formy, w jakiej sprawuje opiekę nad dzieckiem. Wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 3e, art. 17 ust. 5 pkt 1 i art. 23 ust. 1a u.ś.r. nie prowadzi do jednoznacznych wniosków w zakresie prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek dyrektora instytucji w stosunku do kolejnego podopiecznego. Ustawa nie zawiera przepisu, który wprost ograniczałaby prawo do uzyskania przez dyrektora placówki świadczenia na więcej niż jedno dziecko. Norma ta została wadliwie wyinterpretowana przez organy z art. 17 ust. 3e i art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., podczas gdy art. 17 ust. 3e u.ś.r. takiej treści nie wyraża. Wręcz przeciwnie przepis ten potwierdza wolę ustawodawcy do zwiększenia wsparcia finansowego wraz ze wzrostem obciążenia opiekuna, wynikającego z objęcia opieką kolejnej osoby niepełnosprawnej. Natomiast przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. organy nie uwzględniły ani tego, że dyrektor jedynie reprezentuje placówkę, a to placówka opiekuje się dzieckiem, ani specyfiki sytuacji wynikającej z pełnienia instytucjonalnej pieczy zastępczej, a w konsekwencji przyznania świadczenia na rzecz podmiotu realizującego zadania publiczne. Również literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. nie prowadzi do jednoznacznego ustalenia treści normy. W związku z tym Sąd ocenił, że analiza przepisów przedstawiona przez organy nie tyle ogranicza się do wykładni językowej, co nadaje im treść sprzeczną z celem ustawy i wykładnią systemową, a przy tym niewynikającą z literalnego brzmienia przepisów. Należy raz jeszcze podkreślić, że determinujące znaczenie ma w niniejszej sprawie fakt, że rzeczywistym beneficjentem pomocy społecznej jest osoba poniżej osiemnastego roku życia, której konkretny podmiot zapewnia wsparcie w związku z niepełnosprawnością. Osobą wymagającą opieki jest w tym przypadku dziecko i to niepełnosprawne, co determinuje kierunek wykładni przepisów. Sądowi znane jest orzecznictwo, w którym wyrażono pogląd przeciwny, zgodnie z którym świadczenie w takim przypadku nie przysługuje na kolejne dziecko pozostające pod opieką danej placówki (np. wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2024 r., sygn. I SA/Wa 1332/24). Stanowisko to opiera się na literalnej wykładni art. 17 ust. 3e u.ś.r. i tezie, że "ciężar wychowania, rehabilitacji dzieci niepełnosprawnych w placówkach publicznych jest niższy i obciąża podmioty publiczne", natomiast wkład pracy i opieki nad tymi osobami przez podmioty, które świadczą pomoc prywatnie jest "znacznie większy niż w przypadku podmiotów publicznych". Stanowisko to jest niemożliwe do zaakceptowania. Po pierwsze Sąd stoi na stanowisku, że głównym beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jest podopieczny. Przyjęcie powyższego poglądu prowadzi do różnicowania sytuacji niepełnosprawnych osób z uwagi na formę opieki, jaka jest nad nimi sprawowana i to na niekorzyść dzieci pozbawionych opieki i wsparcia rodziny. Jest to sprzeczne z fundamentalnymi wartościami, wynikającymi z Konstytucji RP i Konwencji. Po drugie taka wykładnia nie znajduje potwierdzenia w literalnej treści przepisów. Natomiast przedstawiona powyżej wykładnia systemowa i celowościowa prowadzą do przeciwnej konkluzji. Po trzecie zaś stanowisko to jest oczywiście nieprawidłowe. Nie sposób logicznie uzasadnić, z jakich względów opieka nad dzieckiem umieszczonym w instytucjonalnej pieczy zastępczej miałaby być mniej angażująca i mniej wymagająca niż w pozostałych przypadkach. Ponadto treść przepisów jednoznacznie wskazuje, że dzieci objęte instytucjonalną pieczą zastępczą nierzadko wymagają wyższego zaangażowania w opiekę. Tak bowiem przykładowo w art. 93 ust. 4 pkt 4 u.w.r.p.z. wskazano w zakresie zadań placówki opiekuńczo-wychowawczej nie tylko opiekę, ale też podjęcie działań w celu powrotu dziecka do rodziny; a z samej istoty funkcjonowania placówek typu socjalizacyjnego, interwencyjnego czy specjalistyczno-terapeutycznego wynika, że opieka nad podopiecznymi tych instytucji nie może ograniczać się do zaspokojenia jedynie podstawowych, egzystencjalnych potrzeb bytowych podopiecznego. Dzieci umieszczone w pieczy zastępczej wymagają adekwatnej pomocy i podlegają szczególnej ochronie państwa. Decyzje organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Przesądza to o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, po uprawomocnieniu sią wyroku Sądu i zwrocie akt administracyjnych, organy będą zobowiązane do zastosowania się do przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu (wiążącej w sprawie z mocy art. 153 p.p.s.a.). Wniosek skarżącego należy rozpoznać jako wniosek o ustalenie prawa o świadczenie pielęgnacyjne, nie zaś jako wniosek o podwyższenie świadczenia w trybie art. 17 ust. 3e u.ś.r. Organ uwzględni również przedstawioną powyżej wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.