II SA/Lu 201/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L.Rejon w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie tablicy reklamowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie dotyczącej tablicy reklamowej usytuowanej na działce nr ewid.[...], położonej w obrębie geodez. [...], gmina W., w odległości 5,50 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], odcinek [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący pismem z dnia [...] września 2015 r. wystąpił do organu pierwszej instancji o sprawdzenie legalności ustawienia opisanej wyżej tablicy reklamowej. W toku postępowania, w dniu [...] listopada 2015 r., organ dokonał oględzin wskazanej w piśmie nieruchomości (działka nr ewid.[...]) i stwierdził, że tablica reklamowa o wymiarach 5,23x2,43 m, wykonana jest z arkusza blachy przymocowanego do rusztu z desek, których dolna część wkopana została w grunt, zaś górna część przymocowana do drewnianych elementów dachu nieużytkowanego budynku mieszkalnego; deski rusztu zostały wkopane w grunt w odległości 0,30 m od ściany budynku; tablica reklamowa została zlokalizowana w odległości 5,65 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Biorący udział w oględzinach S. B. – właściciel działki nr ewid.[...] oświadczył, że opisana tablica reklamowa nie znajduje się na działce, której jest właścicielem. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ pierwszej instancji sprawdził usytuowanie nieużytkowanego budynku mieszkalnego i stwierdził, że ściana, do której przymocowana jest tablica, a więc również omawiana tablica, znajduje się na działce nr ewid.[...], stanowiącej własności Skarbu Państwa i będącej w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W tej sytuacji, mając na uwadze, że wymieniona tablica reklamowa usytuowana jest na działce nr ewid.[...], a więc na innej działce niż określająca przedmiot postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (pismo z dnia [...] października 2015 r.), organ pierwszej instancji umorzył prowadzone postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), jako bezprzedmiotowe. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko PINB. Organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania jest tablica reklamowa usytuowana na konkretnej działce. Organ pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu nie zajmował się budynkiem, a jedynie posiłkował się usytuowaniem ściany tego budynku, przy której i do której przymocowana jest tablica reklamowa. Zdaniem organu odwoławczego, orzeczenie w tej sprawie jest jedynie czynnością formalną, co nie zwalnia organu pierwszej instancji z obowiązku przeprowadzenia stosownego postępowania, zgodnego z obowiązującymi przepisami, w oparciu o aktualnie poczynione ustalenia faktyczne. W skardze do Sądu skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucił, że wbrew stanowisku tych organów postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego, budynek, na którym została zainstalowana tablica reklamowa, zlokalizowany jest na trzech działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...] i [...], zaś ściana budynku, do której została zainstalowana reklama nie jest usytuowana jedynie na działce nr [...]. Omawiana tablica reklamowa zajmuje całą ścianę budynku, co – w powiązaniu z zapisami mapy stanowiącej fragment projektu rozbudowy drogi krajowej nr [...], prowadzi do wniosku, że tablica ta – również w części – zlokalizowana jest na działce nr ewid.[...] Skarżący, będący zarządcą drogi krajowej nr [...], nie domagał się ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami, a jedynie wnosił o zbadanie przez właściwy organ nadzoru budowlanego, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego posiada pozwolenia wymagane w tym zakresie w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zarządca drogi wskazał nr [...], na której miała być usytuowana reklama, niemniej jednak głównym celem badania organów obu instancji powinno być ustalenie stanu faktycznego sprawy, to jest ustalenie, czy reklama jest wybudowana zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, jeśli w toku postępowania wynikły inne okoliczności, nic nie stało na przeszkodzie, by organ wezwał zarządcę drogi do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia dodatkowych wyjaśnień, w których – mając na uwadze zainstalowanie reklamy na budynku – zarządca drogi uzupełniłby wniosek o kolejne numery działek. Organ pierwszej instancji z takiej możliwości nie skorzystał wydając decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, czym naruszył art. 7 i 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w określonych ustawowo, minimalnych odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni, przy czym w przypadku drogi krajowej odległości te wynoszą: 10 m – w terenie zabudowanym i 25 m – poza terenem zabudowy. Naruszenie wyżej określonego zakazu wiąże się z koniecznością podjęcia przez organy nadzoru budowlanego działań w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem, a to z uwagi na ustawowy wymóg przeciwdziałania zagrożeniom w ruchu drogowym, stanowiący obowiązek organów administracji publicznej – w granicach ich kompetencji. W ramach tego obowiązku organy nadzoru budowlanego obowiązane są do ustalenia, czy usytuowanie obiektów budowlanych oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam umieszczonych przy drogach poza obszarami zabudowanymi, w mniejszych niż określonych ustawowo, minimalnych odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni, nastąpiło zgodnie z prawem. W szczególności obowiązkiem tych organów jest stwierdzenie, czy w usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych, nastąpiło za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych (art. 43 ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych). W przypadku braku takiej zgody organ nadzoru budowlanego obowiązany jest prowadzić stosowne postepowanie w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Jak wynika z ustaleń organów obu instancji, będąca przedmiotem oceny – z punktu widzenia miejsca usytuowania – tablica reklamowa (o wymiarach 5,23x2,43 m), wykonana z arkusza blachy przymocowanego do drewnianej konstrukcji, której dolna część wkopana została w grunt, zaś górna część przymocowana do drewnianych elementów dachu budynku mieszkalnego, została zlokalizowana w odległości 5,65 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Dane te ustalił organ pierwszej instancji w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2015 r. (k. 10-11 akt administracyjnych), w trakcie których obecny był S. B. – właściciel działki nr [...], wskazanej we wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r., jako miejsce ustawienia reklamy (k. 1 akt administracyjnych). W trakcie tych oględzin S. B. oświadczył, że tablica reklamowa jest usytuowana na nieruchomości, która do niego nie należy, co powtórzył organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. (znak: [...]), umarzającej postępowanie w sprawie. Nadto organ ten wyjaśnił, że sprawdził usytuowanie budynku mieszkalnego i stwierdził, że ściana, do której przymocowana jest tablica, a więc również tablica, znajduje się na działce nr ewid.[...], stanowiącej własności Skarbu Państwa, będącej w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Ustalenia te doprowadziły organ do konkluzji, że skoro tablica reklamowa usytuowana jest na działce nr ewid.[...], a więc na innej działce niż określająca przedmiot postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, należało umorzyć postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Stanowisko organów obu instancji co do istnienia podstaw do umorzenia postepowania należy uznać za błędne. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powszechnie akceptowany jest zarówno w nauce, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że skoro przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. (II OSK 929/14), bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W świetle powyższych dyrektyw interpretacyjnych obowiązujących organy administracji publicznej, a więc i organy nadzoru budowlanego w rozstrzyganej sprawie, przy ocenie wystąpienia przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., stwierdzić należy, że okoliczności takie w sprawie nie wystąpiły. Błędy jest bowiem pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy, że skoro ściana budynku, do której przymocowana jest tablica reklamowa, znajduje się na działce nr ewid.[...], stanowiącej własności Skarbu Państwa i będącej w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a więc na innej działce niż określająca przedmiot postępowania, to należało umorzyć postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy obu instancji bezzasadnie powiązały przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) w zw. z art. 43 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych z tożsamością działki gruntu, na której usytuowana został omawiana tablica reklamowa. Okoliczność ta jest bowiem wtórna w stosunku do zagadnienia – bezspornego w sprawie – usytuowania owej tablicy reklamowej w odległości 5,50 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] - [...], na nieruchomości położonej w obrębie miejscowości W. P., gmina W.. Już to ustalenie obligowało organy do wyjaśnienia dalszych okoliczności, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w tym kluczowego zagadnień: na jakiej nieruchomości usytuowana jest tablica reklamowa i czy jej usytuowanie przy drodze krajowej nr [...], w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych, nastąpiło za zgodą zarządcy drogi, wydaną na podstawie art. 43 ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych, czemu zdaje się przeczyć skarżący. Wyjaśnienie kwestii usytuowania tablicy reklamowej na konkretnie zidentyfikowanej nieruchomości nie powinno przy tym być rozumiane jedynie jako prosta konfrontacja ogólnie dostępnych danych z ewidencji gruntów i stanu zagospodarowania działki gruntu, gdyż w przypadku sporu co do tych okoliczności – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – niezbędne jest podjęcie wszelkich kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), w tym, w razie konieczności pozyskanie specjalistycznych danych geodezyjnych – uzyskanie takich danych z właściwego zasobu geodezyjnego, bądź nawet dopuszczenie dowodu z opinii właściwego w tych sprawach biegłego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy administracji bezzasadnie uchyliły się zatem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, naruszając nie tylko powołane wyżej przepisy prawa, lecz również art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy – także art. 136 K.p.a., w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., który wskazuje wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy, uzupełniając – w razie takiej konieczności – materiał dowodowy i podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji, przy czym wobec niezłożenia przez skarżącego wniosku o zwrot kosztów postępowania, Sąd nie miał podstaw do orzekania w tym przedmiocie.