II SA/Lu 209/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi I. i M. małżonków S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...]; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej I. i M. S. rozbiórkę, poprzez zasypanie, samowolnie wybudowanego stawu rybnego na działce nr 510 położonej w miejscowości K. oraz doprowadzenie terenu działki do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji podano, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że na powyższej nieruchomości został wykopany bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia staw rybny o powierzchni 1,0553 ha. Wykonano ogroblowaną czaszę i dwa mnichy wodne do spiętrzenia i poboru wody (wpustowy i spustowy), z poborem wody ze stawu na działce nr 511 i jej spustem do rzeki O. Wykonany staw został naniesiony na mapie do celów projektowych oraz na mapie stanowiącej załącznik do oględzin. Według wyjaśnień M. S. jego budowa miała miejsce w okresie od kwietnia 2001 r. do lipca 2002 r. Decyzją z dnia 24 lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał właścicielom działki rozbiórkę stawu przez jego zasypanie, jednak została ona uchylona przez o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia 7 lutego 2007 r. organ I instancji wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy stawie oraz nakazał przedłożenie zaświadczenie Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do dnia 30 marca 2007 r. Ponieważ inwestorzy nie wywiązali się z wykonania podanych wyżej obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ponownie nakazał rozbiórkę stawu. Także i ta decyzja oraz postanowienie z dnia [...] zostały uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po tym rozstrzygnięciu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] ponownie nakazał przedłożenie dokumentów wymienionych w postanowieniu z [...]. Po złożeniu wymaganych dokumentów postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił inwestorom wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 337 500 złotych. Pismem z dnia 19 maja 2008 r. wnieśli oni o odroczenie terminu jej uiszczenia do czasu rozstrzygnięcia wznowienia postępowania. Na wezwanie do wyjaśnienia o charakter tego pisma, wnioskodawcy stwierdzili, że jest to wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Ten sam organ decyzją z dnia [...] wobec wycofania wniosku, umorzył postępowanie w sprawie odroczenia wniesienia opłaty legalizacyjnej. Z kolei decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie nakazał I. i M. S. rozbiórkę przedmiotowego stawu rybnego poprzez jego zasypanie. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że obowiązująca od 1 stycznia 1995 r. ustawa Prawo budowlane wprowadziła zasadę, według której na prowadzenie robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę z wyjątkami określonymi w art. 29 i 30 tej ustawy. W art. 29 enumeratywnie wymieniono obiekty budowlane i roboty budowlane, których budowa lub wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, art. 30 określa natomiast roboty budowlane, które objęte są obowiązkiem zgłoszenia. Według organu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9a wykonanie ziemnych stawów budowlanych wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z ust. 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie natomiast z ust.3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie wymienionych w tym przepisie dokumentów. Organ zaznaczył, że w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej bądź stwierdzenia naruszenia w zakresie objętym art.49 ust.1 i nie usunięciu ich przez inwestora, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Wobec ustalenia, że budowa była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Kłoczew, zastosowano tryb legalizacyjny o jakim stanowi art. 48 ust.2 i 3 ustawy, a po dokonaniu czynności określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1-3, wydano postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 337 500 złotych. Ponieważ opłata ta nie została wniesiona, stosownie do art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy Prawo budowlane nakazano rozbiórkę stawu. Organ nie dał przy tym wiary wyjaśnieniom stron, według których staw istniał już w dacie prowadzenia robót budowlanych, a dokonane przez nich roboty były jedynie jego remontem, co miałoby skutkować zastosowaniem trybu określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Powołano się w tym względzie na pismo Starosty z dnia 4 grudnia 2006 r. w którym informowano, że w dokumentacji kartograficzno – geodezyjnej przed rokiem 2001 nie odnotowano istnienia stawu. Także poprzedni właściciel nieruchomości W. S. stwierdził, że do chwili sprzedaży nieruchomości w 2001 r. nie było na niej stawu. Odnosząc się do oświadczeń Z. Ż., W. P. i M. G., złożonych przez strony, organ podkreślił, że potwierdzają one istnienie grobli i zalewisk, co jedynie może świadczyć o istnieniu stawu. Z oświadczeń tych nie wynika natomiast, aby staw rzeczywiście istniał przed rokiem 2001 r. Zaznaczono, że na znajdujących się w aktach sprawy mapach widnieją fragmenty grobli, ale usytuowane są poza obszarem stawu. Odnosząc się do przedstawionej w postępowaniu mapy topograficznej Królestwa Polskiego sporządzonej w 1839 r., która w przekonaniu stron miałaby potwierdzać istnienie stawu już w tym okresie, organ stwierdził, że mapa ta potwierdza jedynie fakt, że około 150 lat temu na rzece O. istniał przepływowy zbiornik wodny o odmiennym kształcie i usytuowaniu niż przedmiotowy staw hodowlany, co w żaden sposób nie podważa ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W ocenie organu nie ma podstaw do uznania, że wykonanie czaszy zbiornika wraz z ogroblowaniem i zainstalowaniem urządzeń wodnych do spiętrzania, poboru i zrzutu wody jest remontem stawu, polegającym na odmuleniu i uporządkowaniu istniejącego zalewiska wodnego. Fakt, że przed laty mógł na tym miejscu istnieć staw pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż odbudowa istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego także mieści się w definicji budowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i M. S. zarzucając decyzjom organów obu instancji rażące naruszenie przepisów ustawy prawo budowlane oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie wnieśli o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, że wysokość nałożonej na nich opłaty legalizacyjnej jest absurdalna, gdyż nie ma żadnego związku z rzeczywistą wartością stawu, a koszty poniesione przy jego budowie są od niej kilkadziesiąt razy niższe. Zwrócili uwagę, że w dacie budowy tj. w 2001 r. obowiązujące przepisy prawa budowlanego wymagały jedynie zgłoszenia budowy stawu rybnego. W skardze przypomniano, że wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. (P 27/2005) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw oraz art. 2 ust.1 ustawy zduna 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane są niezgodne z Konstytucją RP, możliwość legalizacji samowoli budowlanych popełnionych przed wejściem w życie nowelizacji z 27 marca 2003 r. została zróżnicowana w zależności od momentu zakończenia budowy obiektu wybudowanego bez zezwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw do obiektu budowlanego albo jego części wybudowanego bez zezwolenia na budowę albo zgłoszenia, którego budowa zakończyła się po 31 grudnia 1994 r. a przed 11 lipca 1998 r. oraz w stosunku do którego przed 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów ustawy obowiązujących po wejściu w życie nowelizacji z 27 marca 2003 r. Art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w celu legalizacji budowy właściciel jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie, przy czym po przedłożeniu stosownych dokumentów organ nadzoru zobligowany jest do wydania takiej decyzji. Według skarżących istotnym jest jednak, że art. 3 wspomnianej ustawy z 10 maja 2007 r., która weszła w życie z dniem 20 czerwca 2007 r. nie przewiduje ustalenia opłaty legalizacyjnej za dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, w przeciwieństwie do przepisów aktualne obowiązujących. Przepis ten stosuje się do spraw wszczętych, lecz nie zakończonych do wskazanej daty. Według skarżących stan sprawy wyczerpuje wymogi wynikające z tego przepisu. Staw został wybudowany przed 11 lipca 2003 r., nie zostało wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne, a właściciel przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty. W tej sytuacji organ powinien wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stawu bez opłaty legalizacyjnej. Wydanie zatem decyzji o rozbiórce z powołaniem się na brak opłaty jest błędne. Obowiązujące przepisy ustawy prawa budowlanego stosuje się do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych dopiero po 11 lipca 2003 r. Skarżący dowodzili, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły także wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W ich mniemaniu organy nie określiły rzędnych działki istniejących przed popełnieniem samowoli, a zatem nie wiadomo, ile ziemi należy wsypać do niecki stawu, aby został zasypany. Nie wiadomo też, ile ziemi należy zebrać z działki, aby staw nie utworzył się w innym miejscu. Nie odniesiono się też do informacji, że przez działkę przebiega wodociąg, który po zdjęciu ziemi należy przebudować. Nie wiadomo, kto pokryje koszty takiej przebudowy. Skarżący zwrócili uwagę na przemienne posługiwanie się przez organu pojęciami staw rybny i staw hodowlany. Z treści decyzji nie wynika zaś, aby były to pojęcia tożsame. Należałoby ich zdaniem ustalić, czy wybudowany staw rybny spełnia wymogi stawu w którym można prowadzić produkcyjną gospodarkę rybacką, bo tylko wtedy będzie spełniał wymogi określone w art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących w miejscu stawu są naturalne źródła wody i staw powstał po usunięciu mułu z istniejącego zalewiska. Faktyczna ingerencja dotyczy jedynie budowy grobli czołowej dla utrzymania wody. W ich ocenie pochodzenie stawu jest zbliżone do oczka wodnego, które zgodnie z art. 4 pkt.10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są naturalnymi śródpolnymi i śródleśnymi zbiornikami wodnymi o powierzchni do 1ha. Skarżący utrzymywali, że w stawie nie jest prowadzona gospodarka rybacka, spełnia on jedynie funkcje rekreacyjne, a jego powierzchnia według decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wynosi 0,96 ha. Przyjęcie innej powierzchni przez organy nadzoru budowlanego jest pomyłką i skutkuje przyjęciem zawyżonego współczynnika wielkości obiektu wskutek czego naliczona oplata legalizacyjna o 112 500 złotych przekracza kwotę wynikającą z obowiązujących zasad naliczania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazano, że powierzchnia stawu została ustalona w oparciu o dane wynikające z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w R. Bez znaczenia według organu jest także okoliczność, czy w stawie jest prowadzona gospodarka rybacka, skoro takiej działalności w każdym czasie można zaniechać. Nawet gdyby uznać, że staw jest jedynie obiektem rekreacyjnym to i tak na jego budowę wymagane było pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację mają oczywiście organy nadzoru budowlanego dowodząc, że brak w wyznaczonym terminie zapłaty opłaty legalizacyjnej ustalonej zgodnie z art. 49 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (jedn. tekst Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami) skutkuje nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, o czym wprost stanowi art. 49 ust. 3 wspomnianej ustawy. Treść wspomnianego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że dla jego zastosowania niezbędne jest ustalenie prowadzenia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na gruncie rozpatrywanej sprawy przyjęte przez organy założenie, że budowa stawu rybnego takiego pozwolenia wymagała, uznać jednak należy za wadliwe. W sprawie oczywistym jest, co przyznano także w samej skardze, że skarżący wybudowali staw rybny bez wymaganego pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Nie kwestionowano także daty dokonania samowoli budowlanej, przyjmując za skarżącymi, że budowa miała miejsce w okresie od kwietnia 2000 r. do lipca 2001 r. Przypomnieć zatem należy, że samowolę budowlaną ocenia się według przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia z zastosowaniem reguł wynikających z przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Wniosek taki wypływa z treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ), zgodnie z którym do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej oraz w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. art. 50a. Jeśli zatem przepisy te miały zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, to tym bardziej miały zastosowanie do spraw wszczętych po wejściu jej w życie. Biorąc pod uwagę powyższe przypomnieć należy, iż stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązującego w kwietniu 2001 r. pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych, polegających na wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Z akt sprawy nie wynika, aby działka nr 510 była położona na tych obszarach, a zatem z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy wykonywanie wspomnianych robót wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Z kolei art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zmianami) jaki obowiązywał w dacie wszczęcia robót stanowił, że do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się także groble na obszarach nawadnianych, drenowanie, deszczowanie wraz pompami przenośnymi, stawy rybne oraz inne podobne urządzenia. Oznacza to, że staw rybny był uważany za urządzenie melioracji szczegółowej i zamiar jego budowy, w sytuacji, gdy staw był usytuowany poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane podlegał zgłoszeniu (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 46/06 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Błędne jest jednak przekonanie skarżących zmierzające do wykazania, że w okolicznościach dokonanej samowoli byli zwolnieni od uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Oczywistą konsekwencją braku dokonania zgłoszenia było traktowanie wybudowanego obiektu jako samowoli budowlanej, co wprost wynikało z art. 49 b ustawy Prawo budowlane obowiązującego w dacie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego, według którego właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Różnica w stanie prawnym pomiędzy datą realizacji obiektu, a datą wydania decyzji, polegała między innymi na tym, że na skutek zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) inwestorowi stworzono możliwość legalizacji obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Stąd też w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte w dacie wejścia w życie wspomnianej ustawy, jej przepisy należy stosować dla możliwości oceny dopuszczalności legalizacji obiektu, jako korzystniejsze dla inwestora. Podkreślić przy tym należy całkowicie błędne powoływanie się przez skarżących na treść art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), będący przepisem szczególnym wobec powyższej regulacji, który uważają za podstawę zwolnienia ich od zapłaty opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane (ust. 1); w takim przypadku, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; w razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2); Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z dnia 6 stycznia 2009 r. II SA/Gd 758/08 LEX nr 484851) prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej nie może ograniczać się do jego literalnego brzmienia, ale wymaga odniesienia się do wcześniejszych regulacji ustawy - Prawo budowlane w kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej, rezultat wykładni winien także pozostawać w zgodzie z zasadami zawartymi w Konstytucji RP. Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy Prawo budowlane przewidywał w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależnione od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie - w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy - Prawo budowlane - lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw zakresie , w jakim wyłącza stosownie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. (wyrok z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK - A 2006, nr 9, poz. 124). Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji. Bezsprzecznym jest, że przepis art. 3 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r. a dniem 10 lipca 1998 r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r. Przepis ten nie mógł mieć zatem zastosowania do obiektu budowlanego wybudowanego w latach 2000 - 2001, co prowadzi do wniosku o zasadności ustalenia wobec skarżących opłaty legalizacyjnej. Inną kwestią jest natomiast jej wysokość wskazana w postanowieniu z dnia [...]. Konsekwencją uznania bowiem, że do budowy stawu w 2001 r. niezbędne było zgłoszenie wyklucza ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 49 ust.1 i 2 w związku z art. 59f ustawy prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie należało stosować normę wynikającą z art. 49b ust.4 i 5 ustawy. Ponieważ art. 49b ust.5 nie wymienia robót budowlanych o jakich stanowi art. 29 ust. 2 pkt 9 ani art. 30 ust. 1 pkt 2 wysokość opłaty legalizacyjnej ustala się w oparciu o art. 59f w związku z art. 59g, do którego odsyła art. 49b ust. 5. Jednak z powołanych przepisów nie wynika, aby stawka opłaty legalizacyjnej, przy braku zgłoszenia miałaby zostać podwyższona 50 – krotnie, tak jak w przypadku budowy prowadzonej lub zakończonej bez pozwolenia na budowę (art. 49 ust. 2). Ustalenie zatem opłaty z zastosowaniem jej podwyższenia prowadzi do stwierdzenia wadliwości samego postanowienia, także skutkującą jego uchyleniem, mimo, że skarżący nie wykorzystali drogi odwoławczej, o jakiej zostali w postanowieniu pouczeni. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (II OSK 1353/05 LEX nr 321519), że stosownie do unormowania zawartego art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli wskazanych w ustawie działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem wyłącznie decyzja administracyjna, stanowiąca przedmiot zaskarżenia, lecz jest nim także zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje sądu administracyjnego nakładają na ten sąd obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu, włącznie z oceną zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia stwarzającego taki stan, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt ani czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Tylko taki zakres działania sądu administracyjnego spełnia określony w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy wymóg dokonywania kontroli działań organów administracji pod względem zgodności z prawem. Realizacji tego celu służą unormowania zawarte m.in. w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przepis art. 134 § 1 tej ustawy nakazuje sądowi rozstrzygać w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", natomiast przepis art. 135 nakłada na sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w wymienionych wyżej przepisach ustawy, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435 wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. I FSK 614/05 LEX nr 250265, Wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005r FSK 2261/04 LEX nr 187525 ). W rozpoznawanej sprawie, skoro decyzje nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego oparte zostały na przesłance nie uiszczenia w wyznaczonym terminie opłaty legalizacyjnej, to niewątpliwie ocena zasadności jak i samej wysokości opłaty legalizacyjnej jest istotnym elementem rozpoznawanej sprawy. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie tego organu z dnia [...] w sprawie opłaty legalizacyjnej. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 wspomnianej ustawy. Stosownie do art. 210 § 1 cyt. ustawy strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeśli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Strony działające bez adwokata lub radcy prawnego Sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Skarżący mimo stosownego pouczenia, zawartego w wezwaniach z dnia 15 kwietnia 2009 r. doręczonych w dniu 20 kwietnia 2009 r. nie złożyli wniosków o przyznanie kosztów. Z tego powodu o kosztach nie orzeczono.