II SA/Lu 21/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej B. W. sprawy ze skargi L. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2005 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił na wniosek L. O. postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 1/2 przy ul. [...] w L. bez wymaganej przepisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie na zasadzie art. 100 § 1 kpa wezwał L. O. do wystąpienia w terminie do dnia 30 listopada 2005 r. do Dyrektora Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta działającego w imieniu Prezydenta Miasta o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego wydania zaświadczenia o zgodności wzniesionego samowolnie budynku na działce Nr 1/2 przy ul. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego obszaru miasta, który to plan zastąpi miejscowy plan ogólny, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Na skutek zażalenia na powyższe postanowienie wniesionego przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej – E. i K. małż. W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. uchylił je w całości i na podstawie art. 98 § 1 kpa odmówił zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 1/2 przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, na podstawie akt sprawy, że na działce nr ewid. 1/2 przy ul.[...] w L. prowadzona jest budowa drewnianego budynku mieszkalnego o wymiarach 9,30 x 5,50 m , bez wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalono, że pierwotnie istniejącym obiektem na działce przy ul. [...], był budynek gospodarczy stanowiący zaplecze fermy lisów, na którego remont i modernizację L.O. złożył około 20 lipca 2003 r. , zgłoszenie w Urzędzie Miasta . Powyższy organ, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania modernizacji i remontu budynku gospodarczego, gdyż wymienione w zgłoszeniu roboty budowlane objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalono również (pismo Urzędu Miasta z dnia 18 sierpnia 2003 r. Nr [...]), że organ nie wydawał decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że samowolnie wybudowane lub będące w budowie obiekty budowlane lub ich części, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku podlegają unormowaniu z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 106, poz. 1126 z 2000 r.). Jednak przed zastosowaniem ust. 1 wymienionego przepisu nakazującego rozbiórkę obiektu, organ winien zbadać sprawę pod kątem jego legalizacji, co zostały zawarte w ust. 2. Z akt sprawy wynika nadto, że teren, na którym został samowolnie wykonany budynek mieszkalny, nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzednio obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta stracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Również inwestor w dniu wszczęcia postępowania nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku, w ocenie organu II instancji, brak jest podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania oraz wezwania inwestora do wystąpienia w określonym terminie do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dot. wydania zaświadczenia o zgodności wzniesionego samowolnie budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego obszaru miasta, który to plan zastąpi miejscowy plan ogólny, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Organ jest obowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzeczenia, tak więc brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu. Brak jest również podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu. Brak jest również podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek L. O.. Postępowanie w omawianej sprawie zostały bowiem wszczęte na wniosek E. i K. W., podczas gdy z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpił L.O.. Zgodnie z brzmieniem art. 98 § 1 Kpa "organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostały wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu".Z treści złożonego przez E. i K. małż. W. zażalenia wynika, że nie wyrażają oni zgody na zawieszenie postępowania. W tej sytuacji brak jest przesłanek określonych w art. 97 § 1 oraz art. 98 § 1 Kpa do zawieszenia postępowania. L. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się uchylenia postanowienia w całości z powodu "... oczywistej, całkowitej wadliwości formalnej, a także błędnego, merytorycznego rozpatrzenia stanu faktycznego". W uzasadnieniu skargi L.O. podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek zażalenia E. i K. W. nie będących stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku zlokalizowanego w L. przy ul. [...]. Wbrew bowiem twierdzeniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dnia 12 sierpnia 2003 r. z urzędu, a nie na wniosek E. i K. W.. Jednoznacznie świadczy o tym zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia 21 sierpnia 2003 r. W tej sytuacji E. i K. W. nie są, zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania w tej sprawie. Zdaniem skarżącego trudno jest także przyjąć, aby E. i K. W. byli stroną z tego powodu, iż toczące się postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Nie zachodzi bowiem jakikolwiek stosunek prawny pomiędzy E. i K. W. , a działką Nr 1/2 przy ul. [...] i właścicielami tej działki. Jest to wyłącznie sprawa tocząca się między właściwym Urzędem, a właścicielami działki Nr 1/2. Rozpatrywanie zatem zażalenia osób postronnych, a nawet dopuszczanie w jakiejkolwiek formie ich uczestnictwa w toczącym się postępowaniu jest rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności zaś art. 28 kpa. W ocenie skarżącego stanowisko organu II instancji co do niemożności zawieszenia postępowania z powodu braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie bezzasadne. Ustawodawca bowiem w sytuacji braku planu zamieścił w Prawie budowlanym stosowne unormowanie w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.b umożliwiające zwrócenie się do właściwego organu o wydanie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego zgodności budynku z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. L.O. podkreśla, że w toczącym się postępowaniu zaistniały przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania i na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ I instancji zawieszenia takiego dokonał do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Skarżący podniósł nadto, że stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o zaistnieniu rzekomej samowoli budowlanej polegającej na budowie drewnianego budynku mieszkalnego jest niezgodne ze stanem faktycznym. Wyjaśnił, że na działce Nr 1/2 przy ul. [...] od co najmniej kilkudziesięciu lat zlokalizowany jest budynek drewniany z bali, który był remontowany, a nie wzniesiony. Spór między skarżącym a Urzędem dotyczy w gruncie rzeczy zakresu tego remontu. L.O. zaznaczył przy tym, że w tej sprawie toczyło się umorzone postępowanie w Prokuraturze, które w pełni potwierdziło słuszność jego stanowiska co do braku podstaw do twierdzenia o zaistnieniu samowoli budowlanej. W piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2006 r. (które wpłynęło do WSA w Lublinie 21 kwietnia 2006 r. ) L. O. uzupełnił uzasadnienie swojej skargi i przedstawił argumentację – mającą dodatkowo wykazać brak legitymacji procesowej po stronie E. i K. małż. W. w niniejszej sprawie. Skarżący przedstawił swoje rozważania w tym zakresie powołując się na dyspozycję art. 28 kpa, a także przepisy art. 17, art. 28 ust. 2 (w zw. z art. 3 pkt 20) i art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. Podniósł, że zgodnie z art. 28 kpa E. i K. W. nie mogą być uznani za stronę toczącego się postępowania administracyjnego, gdyż nie mają żadnego interesu prawnego wynikającego z odrębnych, szczegółowych przepisów Prawa budowlanego. W szczególności nie zachodziła okoliczność pozwalająca traktować E. i K. małż. W. jako stronę postępowania określoną w art. 17 Pr. bud., gdyż w sposób oczywisty nie są oni uczestnikami procesu budowlanego. Nie zachodzi także okoliczność określona w art. 28 ust. 2 Pr. bud., gdyż dla nieruchomości skarżącego nie ma ustanowionego obszaru oddziaływania obiektu określonego w art. 3 pkt 20 Pr. bud. Nie zachodzi także okoliczność pozwalająca uznać E. i K. W. za stronę określoną w art. 47 ust. 1 Pr. bud., gdyż nie zachodziła konieczność wejścia czy jakiegokolwiek korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Końcowo skarżący podkreślił, iż to, że ktoś jest stroną toczącego się postępowania nie wynika z samowolnej i arbitralnej decyzji organu administracji, lecz z przepisów prawa, na podstawie i w ramach których działa organ administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż E. i K. W. nie posiadają przymiotu strony w niniejszej sprawie, wyjaśnił, że występują oni w toczącym się postępowaniu jako strony począwszy od zawiadomienia przez organ I instancji o wszczęciu postępowania z dnia 21 sierpnia 2003 r. Uczestniczący w rozprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie wnosił również o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zagadnienie legitymacji procesowej E. i K. małż. W. w niniejszej sprawie ma podstawowe znaczenie, gdyż w razie uznania, że nie służy im przymiot strony w postępowaniu, nie mogliby oni skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie organu I instancji, a w konsekwencji postanowienie organu II instancji jako wydane na skutek zażalenia wniesionego przez osoby nieuprawnione dotknięte byłoby wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa). Jednakże z zarzutami skarżącego w powyższym zakresie nie można się zgodzić. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego w postępowaniu w sprawach z zakresu prawa budowlanego, a także w sprawach dotyczących rozumianego szerzej procesu inwestycyjnego (np. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) status strony mają właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości (zob. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95 opubl. w ONSA 1995 r. Nr 4, poz. 154 i z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95 opubl. w ONSA 1996 r. Nr 2, poz. 54, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99 – " LEX" Nr 54166, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1209/02 – nie publ.). Ze złożonej w toku postępowania sądowego kserokopii odpisu aktu notarialnego z dnia 20 września 1989 r. Rep. [...] sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym wynika, że E. i K. małż. W. są właścicielami działki Nr 2/4 (k.69-70), która sąsiaduje z działką skarżącego Nr 1/2 (wyrys geodezyjny – k.46 akt adm. II inst.). Wypada w tym miejscu zauważyć, że wprawdzie tytuł prawny małż. W. do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której wykonywana jest przedmiotowa inwestycja, nie był badany w toku postępowania administracyjnego (okoliczność tę – jak należy sądzić – uznano za nie budzącą wątpliwości i bezsporną), to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro ostatecznie dokument złożony w toku postępowania sądowego tę okoliczność potwierdził. Chybione jest odwoływanie się przez skarżącego (w kwestii przymiotu strony małż. W.), do określonych unormowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wskazywany przez niego art. 17 tej ustawy wymienia uczestników procesu budowlanego, które to pojęcie nie jest wszakże tożsame z pojęciem strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Z kolei przepis art. 47 ust. 1 Pr. bud. dotyczy sytuacji, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Natomiast art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi iż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten należy uznać za przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa. Z tego względu musi on być wykładany ściśle. Nie można go zatem stosować w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nawet wtedy, gdy jest to postępowanie zbliżone do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (Z. Kostka, Prawo budowlane – Komentarz, Gdańsk 2004, s. 75-76). Sprawa niniejsza dotyczy domniemanej samowoli budowlanej a nie pozwolenia na budowę, zatem powołany przepis nie ma w niej zastosowania. Skarżący trafnie podnosi, że – wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta nie na wniosek małż. W., ale z urzędu w dniu 12 sierpnia 2003 r., o czym przekonuje treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k.18 akt adm. I inst.), aczkolwiek nastąpiło to na skutek zawiadomienia organu przez E. i K. małż. W.. Kwestia ta pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zawieszenia postępowania, gdyż – jak wyżej wskazano – małż. W. i tak służył status strony w postępowaniu. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego trafnie natomiast zauważył, że zawieszenie postępowania nie mogłoby nastąpić na wniosek skarżącego w oparciu o przepis art. 98 § 1 kpa, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie nie było wszczęte na wniosek L. O., a nadto małż. W. niewątpliwie sprzeciwiają się zawieszeniu. Sąd podziela także w zupełności stanowisko organu II instancji co do braku podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 , s. 127 – 128). W rozpoznawanej sprawie toczące się postępowanie mające na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadniało zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o cyt. przepis, gdyż przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej także w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i następnie art. 49 ust. 4 Pr. bud. albo art. 48 ust. 1 Pr. bud.). Orzecznictwo przyjmuje też jednoznacznie, że oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy (a taką zmianą byłoby uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 1996 r. sygn. I SA 1843/94 – ONSA 1996, Nr 4, poz. 191). Prawidłowo stwierdzono zatem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ administracji obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania orzeczenia. Sąd nie może się odnieść w niniejszej sprawie do tych twierdzeń skarżącego, w których zaprzecza on wykonywaniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż kwestia ta w sposób oczywisty wykracza poza zakres sprawy wyznaczony rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym postanowieniu, a ograniczający się jedynie do procesowego zagadnienia zawieszenia postępowania. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, wobec czego skarga na nie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).